Экономическая функция государства

- установлению правовых  основ рынка и ценовой политики;

- регулированию внешнеэкономических  отношений государства. Эта функция  государства сильно изменилась  в ходе исторического существования  государства от полного невмешательства  в экономику до полного контроля всей хозяйственной деятельности и регулирования всех вопросов экономической жизни¹⁸. В современных условиях экономика развивается на основе саморегулирования. Вмешательство государства имеет определенные пределы.

Характеризуя экономическую  функцию государства, необходимо учитывать, осуществляется ли она в условиях распределительной экономики или в условиях рыночных отношений. В первом случае, опираясь на централизованную систему управления экономикой, преобладающую в экономике долю государственной собственности, государство непосредственно участвует в хозяйственной деятельности: проводит жесткую плановую политику, определяет объемы производства, распределяет материальные и финансовые ресурсы, другими словами, монопольно регулирует экономические отношения. Во втором случае непосредственное вмешательство в хозяйственную деятельность общества заметно сокращается. При рыночных отношениях, свободе предпринимательской деятельности, многообразии и равенстве всех форм собственности, добросовестной конкуренции экономика развивается преимущественно на основе саморегулирования, дополненного целенаправленным регулированием со стороны государства <*>. Государство в основном определяет экономическую стратегию развития общества, устанавливает правовые основы (регуляторы) рыночных отношений и ценовой политики, охраняет и защищает собственность, обеспечивая равные возможности для функционирования ее различных форм (государственной, муниципальной, частной и др.), осуществляет внешнеэкономическую деятельность, а также борется с ущербными, вредными для общества формами ведения хозяйства¹⁹.

В современных условиях государство с помощью разных способов и рычагов поддерживает либеральную экономику, регулируя  отношения между производителями  и потребителями, устанавливая по возможности одинаковые правила хозяйствования в условиях рынка, принимая меры для нормального и эффективного функционирования экономики, обеспечения ее конкурентоспособности.

Одним из эффективных  рычагов влияния государства  на экономику всегда была и остается налоговая система. Обязательные платежи - налоги, сборы, пошлины - составляют основную доходную часть государственного бюджета. Для контроля за правильностью исчисления налогов и своевременностью их уплаты создаются специальные государственные органы. В России, например, в этих целях создана Государственная налоговая служба, действует налоговая полиция, органы финансовой разведки.

Следует рассмотреть  отдельные особенности реализации конкретных аспектов экономической  функции российского государства.

2.2. Государственное управление предприятиями

Конституция Российской Федерации 1993 г. в новых экономических  условиях закрепила равенство частной, государственной, муниципальной и  иных форм собственности (п. 2 ст. 8). Безусловно, что отношения государства и  собственности составляют приоритетное направление реализации экономической функции государства, определяют развитие общества и государственности.

Экономически эффективное  использование государственного имущества  является одной из основополагающих задач различных ветвей власти. Несомненно, что в настоящее время принятие управленческого (экономического характера) решения без должного юридического "фундамента" нецелесообразно. Определенный юридический "багаж" стал неотъемлемой частью экономических знаний.

Нормы, регулирующие деятельность унитарных предприятий, содержатся в Конституции Российской Федерации, в Гражданском кодексе Российской Федерации, в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в Федеральном законе Российской Федерации "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" от 14.11.2002 N 161-ФЗ (далее - ФЗ РФ) и в иных нормативных актах²⁰.

Конституция РФ 1993 г. прямо  и непосредственно закрепляет право  управления государственным имуществом за разными ветвями власти в части  их компетенции (п. "г" ст. 114 и п. 1 ст. 132).

Основы деятельности унитарных предприятий определены в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее - ГК РФ), в Бюджетном  кодексе Российской Федерации (далее - БК РФ) и в Федеральном законе РФ "О государственных и муниципальных  унитарных предприятиях" от 14.11.2002 N 161-ФЗ.

В этой связи необходимо отметить, что до принятия настоящего ФЗ РФ Гражданский кодекс РФ оставался  единственным документом, который определял  общие принципы правового положения  унитарных предприятий. На сегодняшний день ФЗ РФ от 14 ноября 2002 г. N 161 является первым федеральным законодательным актом, непосредственно посвященным деятельности унитарных предприятий.

Федеральный закон РФ по своей структуре охватывает практически  все правовые вопросы деятельности государственного института:

- правовое положение  государственного унитарного предприятия  и муниципального унитарного  предприятия;

- права и обязанности  собственников имущества;

- порядок создания, реорганизации  и ликвидации унитарного предприятия²¹.

В п. 1 ст. 2 ФЗ РФ условно, по значимости изложенных положений, можно выделить три части:

1.1. Унитарным предприятием  признается коммерческая организация,  не наделенная правом собственности  на имущество, закрепленное за  ней собственником. Необходимо  отметить, что в соответствии с нормой п. 1 ст. 50 ГК РФ унитарное предприятие как коммерческая организация в качестве основной цели своей деятельности предполагает извлечение прибыли.

1.2. В форме унитарных  предприятий могут быть созданы  только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.

2.1. Имущество унитарного  предприятия принадлежит ему  на праве хозяйственного ведения  или на праве оперативного управления, является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками унитарного предприятия. Право хозяйственного ведения, аналогов которого нет в мировой практике (исключение составляют лишь некоторые страны бывшего СССР), подразумевает, что унитарное предприятие имеет ограниченные возможности по управлению имуществом, закрепленным за ним собственником (субъектом Федерации или муниципальным образованием). Без согласия собственника предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом. В то же время согласно ГК РФ и ФЗ РФ собственник имущества унитарного предприятия имеет значительные полномочия по управлению этим предприятием.

2.2. Несмотря на то  что в ГК РФ праву хозяйственного  ведения и оперативного управления посвящена целая глава (глава 19 ГК РФ), ни в ГК РФ, ни в иных нормативно-правовых документах не присутствует прямой дефиниции вышеупомянутых прав. Исходя из вышесказанного можно заключить: хозяйственное ведение (оперативное управление) - это форма предоставления государственного имущества унитарным предприятиям на особых условиях (в соответствии с п. 2 ст. 295) для осуществления функций и достижения целей, определенных собственником имущества.

2.3. Одновременно стоит  отметить, что при оперативном  управлении собственник имущества имеет более широкие права, чем при предоставлении государственной собственности в хозяйственное ведение. Так, норма, изложенная в п. 2 ст. 296 ГК РФ, уполномочивает собственника изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению²².

3. Ранее согласно п. 7 ст. 114 ГК РФ (старая редакция) создание  дочерних предприятий разрешалось.  В настоящее время согласно  ст. 2 ФЗ РФ унитарное предприятие  не вправе создавать в качестве  юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие). При этом противоречия между ГК РФ и законом отсутствуют, так как редакция ст. 114 ГК РФ изменена. На основании п. 3 ст. 37 ФЗ РФ дочерние предприятия подлежат реорганизации в форме присоединения к создавшим их унитарным предприятиям в течение шести месяцев со дня вступления в силу ФЗ РФ. На практике, скорее всего, данная норма найдет свое выражение в виде реорганизации дочерних предприятий в филиалы создавших их унитарных предприятий.

Исходя из положений  ст. 2 ФЗ РФ, в России могут быть созданы  два вида унитарных предприятий, а именно:

- унитарные предприятия,  основанные на праве хозяйственного  ведения, - федеральное государственное  предприятие и государственное предприятие субъекта Российской Федерации (далее также - государственное предприятие), муниципальное предприятие;

- унитарные предприятия,  основанные на праве оперативного  управления, - федеральное казенное  предприятие, казенное предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное казенное предприятие (далее также - казенное предприятие)²³.

Хотелось бы отметить, что в предыдущей редакции ГК РФ ст. 115 было предусмотрено  лишь создание федеральных казенных предприятий.

Также п. 4 вышеупомянутой статьи ФЗ РФ однозначно регламентируется недопустимость создания унитарных предприятий на основе объединения имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований.

Особого внимания заслуживает специальная (целевая) правоспособность унитарного предприятия, которая предусмотрена ГК РФ (ст. 49) и ФЗ РФ (п. 1 ст. 3). Исходя из норм данных статей, унитарные предприятия не могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления видов деятельности, не предусмотренных в учредительных документах унитарного предприятия. Согласно этому положению унитарные предприятия не могут заниматься видами деятельности, не предусмотренными уставом. Так, формулировка "прочие виды деятельности, не противоречащие законодательству" не позволяет унитарному предприятию заниматься видами деятельности, прямо не указанными в уставе (ст. 49 ГК РФ.) Вопросы о целевой (специальной) правоспособности нашли отражение и в судебной практике. В частности, в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 февраля 1998 года N 8 "О некоторых вопросах практики, разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" прямо указано, что в случаях, когда действия предприятия, в том числе и осуществленные в порядке требований пункта 2 статьи 295 ГК РФ, по отчуждению или предоставлению в долгосрочное пользование другим лицам закрепленного за предприятием на праве хозяйственного ведения движимого и недвижимого имущества, непосредственно участвующего в производственном процессе предприятия, приводят к невозможности использования имущества собственника по целевому назначению, соответствующие сделки являются недействительными по основаниям, предусмотренным статьей 168 ГК РФ, независимо от того, совершены они с согласия собственника (уполномоченного им органа) или самостоятельно предприятием²⁴. Таким образом, любой хозяйствующий субъект при заключении сделок с унитарным предприятием должен убедиться, что данный вид деятельности прямо указан в Уставе предприятия. В противном случае в соответствии с п. 3 ст. 18 ФЗ РФ сделка может быть признана ничтожной.

Порядок участия унитарных  предприятий в других юридических  лицах регламентирован ст. 6 ФЗ РФ. Унитарные предприятия могут быть участниками (членами) коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, в которых в соответствии с федеральным законом допускается участие юридических лиц, за исключением кредитных организаций.

В ст. 7 ФЗ РФ четко прослеживаются различия в ответственности учредителей  унитарных предприятий перед  контрагентами. Так, учредитель казенного  предприятия несет субсидиарную ответственность по обязательствам своих предприятий, в то время как учредитель государственного (муниципального) предприятия не несет ответственность по обязательствам государственного или муниципального предприятия, за исключением случаев, если несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызвана собственником его имущества. В указанных случаях на собственника при недостаточности имущества государственного или муниципального предприятия может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам²⁵. Данная норма позволяет администрации "защитить" государственную собственность. Закрепив его в хозяйственное ведение за унитарным предприятием, кредиторы администрации не вправе претендовать на переданную собственность. Наравне с этим администрация сохраняет за собой право собственности.

Закон внес значительные изменения и нововведения в деятельность и порядок учреждения унитарных  предприятий. В ст. 8 ФЗ РФ впервые  определен исчерпывающий перечень случаев, допускающих создание унитарных  предприятий. Одновременно обращаем внимание на то обстоятельство, что при необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств могут быть созданы только казенные предприятия. Тем самым государственные (муниципальные) предприятия представляются исключительно как коммерческие организации, нацеленные на извлечение прибыли и достижение целей, определенных собственником.

Еще одной новеллой ФЗ РФ является обязательная оценка передаваемого  на правах хозяйственного ведения (оперативного управления) имущества (п. 5 ст. 8 ФЗ) предприятию при его учреждении. Формулировка данного пункта дает право предположить о необязательности проведения оценки при передаче дополнительного имущества в действующее унитарное предприятие²⁶.

Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет бюджетно-финансовые взаимоотношения между унитарными предприятиями и собственником имущества (в лице органов исполнительной власти), т.е. бюджетом соответствующего уровня.

БК РФ (п. 1 ст. 42) однозначно определяет, что часть прибыли государственных (муниципальных) предприятий является доходом бюджета. Право на получение части прибыли собственником нашло свое отражение и в ГК РФ (п. 1 ст. 295), а также в ФЗ от 14 ноября 2002 г. N 161 "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (ст. 17).