Экономическая функция государства

Согласно ст. 77 БК РФ государственные (муниципальные) унитарные предприятия  имеют право на получение бюджетных  кредитов (как процентных, так и  беспроцентных). В соответствии с  п. 3 вышеупомянутой статьи предприятия  обязаны предоставлять информацию и отчет об использовании бюджетного кредита в органы, исполняющие бюджет, и контрольные органы соответствующих законодательных (представительных) органов. В случае заимствования у третьих лиц унитарное предприятие в обязательном порядке (п. 2 ст. 118 БК РФ) регистрирует свои заимствования в соответствующем финансовом органе. Также на основании норм п. 4 ст. 77 и п. 3 ст. 118 БК РФ орган, исполняющий бюджет, ведет реестр задолженности государственных и муниципальных унитарных предприятий.

Необходимо отметить, что до принятия ФЗ РФ согласования с собственником требовали лишь сделки, связанные с распоряжением недвижимым имуществом. В настоящее время к компетенции собственника можно отнести сделки, связанные с распоряжением недвижимого имущества, крупные сделки, сделки с заинтересованностью, заимствования унитарного предприятия, сделки в части приобретения (отчуждения) долей (вкладов), акций хозяйствующих субъектов.

Еще одной новеллой ФЗ РФ является ряд требований к кандидатуре  руководителя унитарного предприятия (ст. 21 ФЗ). Так, руководитель унитарного предприятия не вправе быть учредителем (участником) юридического лица, занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью в государственных органах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, заниматься предпринимательской деятельностью, быть единоличным исполнительным органом или членом коллегиального исполнительного органа коммерческой организации, за исключением случаев, когда участие в органах коммерческой организации входит в должностные обязанности данного руководителя. Федеральный закон РФ предусматривает аттестацию руководителя унитарного предприятия в порядке, установленном собственником имущества унитарного предприятия. Руководитель унитарного предприятия подотчетен собственнику имущества унитарного предприятия и отчитывается о деятельности предприятия в порядке и в сроки, которые определяются собственником имущества унитарного предприятия. Так, п. 2 ст. 21 ФЗ РФ налагает прямой запрет на участие руководителя унитарного предприятия в забастовках²⁷.

В настоящее время  существует определенная необходимость  совершенствования института управления унитарными предприятиями.

Необходимо совершенствование законодательства в этом направлении, предоставив общему собранию трудового коллектива право согласовывать назначение руководителя унитарного предприятия, заслушивать отчеты об их деятельности и др. Права коллективов и их советов в принятии и реализации решений по ряду важнейших вопросов (приватизация, определение целей и задач деятельности, совершение крупных сделок) должны носить исключительный характер. С этой точки зрения нельзя сводить полномочия коллектива только к "рассмотрению", "участию", "заслушиванию". Участие трудового коллектива, штатных наемных служащих в косвенном управлении унитарного предприятия повысит ответственность как публичного собственника, так и непосредственно руководителя унитарного предприятия, а также мотивацию самого трудового коллектива.

Одним из основных направлений  совершенствования системы распоряжения государственной собственностью должно быть создание организационных условий, препятствующих недобросовестным должностным  лицам совершать незаконные сделки. Закон об унитарных предприятиях воспринял предложения отдельных ученых, в частности Ю.В. Романца²⁸, о необходимости ограничения единоличного заключения договоров по распоряжению государственной собственностью, находящейся в хозяйственном ведении или оперативном управлении унитарного предприятия. Сделка, в совершении которой имеется заинтересованность руководителя унитарного предприятия, как и крупная сделка, а также сделки по заимствованию не могут совершаться унитарным предприятием без согласия собственника имущества унитарного предприятия (ст. 22 - 24 Закона об унитарных предприятиях). Указание на обязательность согласования крупной сделки с собственником имущества унитарного предприятия означает прежде всего ее оспоримость и даже ничтожность в случае, если такое согласие не получено.

Тем самым Законом  об унитарных предприятиях введен долгожданный и предлагавшийся в юридической  литературе правовой механизм, который  пресекает возможность злоупотребления  юридически значимыми действиями со стороны руководителей унитарных предприятий. При этом ничего не говорится о возможных злоупотреблениях иных государственных должностных лиц (в том числе представителей публичного собственника по отношению к самостоятельному юридическому лицу). По нашему мнению, следовало включить в процессы обсуждения окончательных "судьбоносных" решений, наряду с собственником, единоличного руководителя трудового коллектива унитарного предприятия.

Хотелось бы сформулировать следующие собственные выводы и  предложения по дальнейшему совершенствованию законодательства об унитарных предприятиях.

1. Когда государство  стремится патронировать отдельным  представителям экономической и  политической элиты в ущерб  обществу, в условиях его функционирования  как некой самодостаточной структуры  в его собственных интересах (в интересах чиновничества, политического и экономического истеблишмента) необходимо создание таких правовых механизмов, которые бы содержали функцию общественного контроля над принятием отдельных управленческих решений в государственном секторе экономики. В частности, представляется возможным расширить существующую упрощенную схему органов управления унитарным предприятием, включив в нее трудовой коллектив (в форме совета, общего собрания и т.п.).

2. Представляется по  крайней мере странным, когда государственные органы используют унитарные предприятия как организации особого профиля, а также приспосабливают данную организационно-правовую форму к исключительно нерентабельным производствам с продукцией, реализуемой по низким ценам, а также в оборонном комплексе. С нашей точки зрения необходимо использование унитарных предприятий в секторах экономики, изначально, по своей хозяйственной природе прибыльных - таких, как энергетика, газовая и нефтедобывающая промышленность; в наукоемких отраслях, требующих долгосрочных государственных инвестиций. Несмотря на сегодняшние конъюнктурные решения по дальнейшей приватизации и создание рыночной, конкурентной среды в указанных секторах, необходимо обратиться к существующему не многообещающему положению вещей, когда федеральная исполнительная власть посредством подзаконного нормативного материала, не имея иных рычагов влияния на новые хозяйственные общества - частных собственников, вмешивается в экономические процессы в отраслях экономики национального значения по мере их обострения²⁹.

3. Модель унитарного  предприятия в перспективе могла  бы решить задачу противодействия  дезинтеграционным процессам в  отдельных нерыночных, общественно  значимых отраслях экономики,  в условиях, когда государство  прекратило оперативное руководство промышленностью и наукоемким производством.

В заключение хотелось бы отметить значение принятия Федерального закона РФ от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О  государственных и муниципальных  унитарных предприятиях". Федеральный  закон эффективно осуществил изменения и внес нововведения в правовое регулирование деятельности унитарных предприятий. Кроме того, в федеральном законодательном акте содержатся разъяснения по многим "ключевым" вопросам, встречающимся в практической деятельности, как для унитарных предприятий, так и для их контрагентов.

Думается, что в процессе правоприменительной практики законодательная  база деятельности унитарных предприятий  потребует дальнейшего анализа  и более детальной проработки отдельных положений и норм.

2.3. Институт приватизации в рамках осуществления экономической функции

Приватизационное отношение  характеризуется особым составом участников отношения и особым объектом этого  отношения. Для определения условий  и границ приватизации необходимо выделить объект приватизации - избыточная публичная (как государственная, так и муниципальная) собственность. Понятие избыточной публичной собственности имеет относительное содержание: 1) оно определяет не свойства имущества, его полезность или бесполезность, а общественные отношения, отношения собственности; 2) часть публичной собственности становится избыточной, во-первых, по отношению к объему выполняемых государством функций и, во-вторых, по отношению к возможностям рационального использования этого имущества в соответствии с критериями эффективности, присущими социально ориентированной рыночной экономике. Например, избыточная государственная (муниципальная) собственность на жилые помещения возникает в условиях дефицита жилья. Избыточным оказывается не жилье как таковое, а право государственной (муниципальной) собственности на жилье, предоставляемое гражданам на условиях социального найма³⁰.

Важно указать условия, определяющие, когда и какая часть  публичной собственности становится избыточной. В этой связи в составе  публичного имущества можно выделить два вида:

1) имущество, связанное  с производством общественных  товаров и услуг, которые удовлетворяют  коллективные потребности и потребляются  совместно;

2) имущество, связанное  с производством частных товаров  и услуг, которые удовлетворяют индивидуальные потребности и потребляются индивидуально на основе принципа отстранения иных лиц от пользования благом.

Объектом приватизации может становиться только имущество  второго вида.

Существуют причины, по которым в условиях сложившейся  рыночной экономики государство включается в производство частных товаров и услуг (реализация крупных проектов, например в области энергетики; предотвращение банкротства предприятий, имеющих большое значение для национальной или региональной экономики; неспособность частного капитала своими силами справиться с задачей технической модернизации производства и др.). В этом случае частные товары и услуги приобретают статус условно-общественных. Когда позитивный (модернизационный) эффект производства частных товаров и услуг в виде условно-общественных исчерпывается, тогда возникает множество негативных социально-экономических процессов (появление дефицита государственного бюджета, рост инфляции, усиление бюрократии, рост коррупции, свертывание рыночной конкуренции и общее снижение экономической и социальной эффективности), которые могут быть прерваны или предотвращены приватизацией возникшей избыточной публичной собственности. При этом приватизация способствует укреплению частноправовых и рыночно-конкурентных начал функционирования экономики и носит отраслевой (точечный) характер. Такую приватизацию автор называет традиционной³¹. Она является исходной для возникновения и понимания другого типа приватизации - трансформационной приватизации, которая осуществляется при переходе от планово-распределительной системы хозяйства к рыночной. Для планово-распределительной системы было характерно превращение практически всех частных товаров и услуг в условно-общественные. Поэтому при переходе к социально ориентированной рыночной экономике возникает системная (общая и многоотраслевая) избыточность имущества на праве публичной собственности. Приватизация приобретает системный, трансформационный характер.

Таким образом, объектом регулирования со стороны приватизационных правовых норм являются общественные отношения, возникающие в связи с формированием и отчуждением избыточной публичной собственности.

Для осуществления приватизационного  общественного отношения требуется  наличие определенной совокупности правовых норм, выраженных, в частности, в законах о приватизации публичной собственности. Правовые нормы, содержащиеся в ст. 216, 217, 218, 224, 235, 236 Гражданского кодекса РФ, можно рассматривать в качестве общей части института приватизации. Они применимы для регулирования основных гражданско-правовых отношений, которые складываются при приватизации, отражая однородность этих отношений и выступая объединяющим началом для всех субститутов, одним из которых является приватизация государственного и муниципального жилищного фонда. При этом наличие специальных законов о приватизации имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не противоречит этому, т.к. нормы ГК РФ могут применяться в субсидиарном порядке (ст. 217 ГК РФ).

Статья 217 ГК РФ "Приватизация государственного и муниципального имущества" завершает общие положения о праве собственности и других вещных правах. Она содержит в том числе и те новеллы, благодаря которым "можно считать ГК РФ 1994 г. кодексом российского общества эпохи перехода к социально-ориентированной рыночной экономике"³².

Первый абзац ст. 217 устанавливает, что имущество, находящееся  в государственной или муниципальной  собственности, может быть передано его собственником в собственность  граждан и юридических лиц  в порядке, предусмотренном законами о приватизации. Сформулированная норма непосредственно адресована публичному собственнику имущества, поскольку определяет одно из правомочий субъектов государственной и муниципальной собственности: право на передачу имущества физическим и юридическим лицам на праве собственности, или приватизационное право.

На первый взгляд приватизационное право возвращает обсуждение правомочий собственника к норме п. 1 ст. 209 ГК РФ, дублируя эту норму и норму  п. 2 ст. 209 ГК РФ. При этом создается  впечатление, что единственным новым моментом в ст. 217 ГК РФ является отсылочная норма о специальном приватизационном законодательстве. Однако такой взгляд на содержание нормы ст. 217 ГК РФ следует признать не совсем корректным. Если в ст. 217 ГК РФ законодатель и возвращается к правомочиям публичного собственника, то это возвращение приобретает новый смысл: законодатель вводит новый контекст осуществления основных правомочий публичным собственником - "эпоху перехода к социально ориентированной рыночной экономике". Тем самым недвусмысленно подводится черта под прежними правоотношениями и указывается на качественные изменения в праве собственности.