Конституционная модель федеративных отношений в России

Статья 1 Конституции  РФ определяет Россию как федеративное государство. Федеративному устройству России посвящена гл. 3 Конституции РФ, однако основополагающие принципы федеративного устройства закреплены в ст. 4 и 5 гл. 1 «Основы конституционного строя», что предопределяет их значимость и неизменность при существовании действующей Конституции РФ. Большинство из закрепленных принципов лежат в основе конституционно-правового статуса Российской Федерации.

Конституция РФ в ч.3 ст.5 закрепляет следующие принципы федеративного устройства России:

- государственная целостность Российской Федерации;

- единство системы  государственной власти в Российской Федерации;

- провозглашение  равноправия субъектов в Российской  Федерации;

- равноправие  и самоопределение народов;

- разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти его субъектов.

Государственная целостность - неотъемлемый признак  суверенного государства. Государственная  целостность федеративного государства  гарантируется тем, что государственный  суверенитет как верховенство и независимость государственной власти на всей своей территории и в международных отношениях принадлежит только Федерации, но не ее субъектам¹⁰. Субъекты Федерации не имеют право выхода (сецессии) из Российской Федерации. Российская Федерация имеет единую территорию в пределах государственной границы, единое гражданство, Конституцию, единое экономическое пространство.

Принцип единства системы государственной власти означает как общие основы построения органов государственной власти федерации и субъектов, так и проведение общей государственной политики. Он выражается, прежде всего, в единстве системы органов государственной власти. В соответствии со ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В рамках единой системы органов исполнительной власти Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ст. 85 Конституции РФ).

Система органов  судебной власти в Российской Федерации  в большей своей части является централизованной. Согласно ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»¹¹ к федеральным судам относятся Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции субъектов Российской Федерации, районные суды, военные и специализированные суды, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Российской Федерации.

Что касается же принципа провозглашения равноправия субъектов в Российской Федерации, то Конституция РФ в ст. 5 закрепляет, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Российской Федерации (ч. 1), а также, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Равноправие субъектов Российской Федерации означает равные возможности в обладании и осуществлении правами и обязанностями. Естественно, различные субъекты Российской Федерации обладают различными экономическими, социальными и политическими особенностями, что создает различие в их правовом статусе, то есть наличном объеме реализуемых субъектом Российской Федерации прав и обязанностей.

Равноправие субъектов  Российской Федерации является только провозглашенным и не подтверждается дальнейшим конституционным регулированием и политико-правовой практикой федеративных отношений:

1) в ст. 5 Конституция  РФ называет республики государствами,  предоставляя им право иметь  свои конституции. Остальные субъекты  Российской Федерации вправе иметь только уставы. Конституция РФ (ст. 66) устанавливает, что устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. В отношении порядка принятия конституций республик такого ограничения не установлено - они могут быть приняты и на республиканском референдуме;

2) в соответствии  со ст. 68 Конституции РФ республики  вправе устанавливать свои государственные языки. Такое право не предоставлено автономной области и округам, также образованным по национальному признаку;

3) республики  в соответствии с ч. 2 ст. 2 Закона  Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской  Федерации»¹² вправе иметь свое гражданство: граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Российской Федерации, являются одновременно гражданами этой республики;

4) ст. 66 Конституции  РФ предусматривает, что автономные  округа могут входить в состав края или области, то есть находиться в составе иного субъекта Российской Федерации. При этом территория и население автономного округа включаются в состав территории и населения края или области;

5) практика заключения  двухсторонних соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации. Такие договоры заключены не со всеми субъектами Российской Федерации и, таким образом, отношения с одной группой субъектов регулируются помимо Конституции РФ, многостороннего Федеративного договора еще и двухсторонними договорами, а другая группа субъектов руководствуется только Конституцией РФ и федеративным договором. Кроме того, содержание двухсторонних договоров с разными субъектами Российской федерации существенно различается между собой.

Следующий принцип, провозгласивший право народов  на самоопределение, является общепризнанным принципов международного права, установленным  в Уставе ООН, Международных пактах о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах. Однако Конституция РФ, закрепляя принцип самоопределения народов в Российской Федерации, имеет в виду не самоопределение их в виде государственности, то есть отделения от Российской Федерации с созданием собственного государства. Данный принцип закрепляется Конституцией РФ как принцип федерализма и относится к народам (населению) субъектов Российской Федерации как территориально-политическим общностям. Право самоопределения народов как принцип российского федерализма следует отграничивать от права наций на самоопределение как принцип международного права. Во втором случае нация выступает как территориально-политическая общность, формирующая суверенное государство. В этом смысле можно говорить о «российской нации», «российском народе» как о совокупности всех проживающих на территории Российской Федерации граждан (независимо от национальности).

Принцип разграничения  предметов ведения и полномочий между органами государственной  власти субъектов  Российской Федерации указывает нам на существование двухуровневой системы органов государственной власти в Российской Федерации, что предполагает определение перечней вопросов, решаемых на каждом уровне. В Российской Федерации предметы ведения между Федерацией и субъектами разграничиваются путем установления предметов исключительного ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов, а также заключения договоров и соглашений.

При разграничении  предметов ведения и полномочий должны соблюдаться следующие основные принципы:

1) конституционность:  законы и иные нормативно-правовые  акты РФ и субъектов РФ, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом  перераспределять установленные  Конституцией РФ предметы ведения  РФ и предметы совместного ведения. Указанные акты не могут быть приняты, если их принятие ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта РФ, ущемлению или утрате признаваемых и гарантируемых Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности РФ и единств системы государственной  власти в РФ;

2) верховенство  Конституции РФ и законов РФ: в случае несоответствия положений  договоров и соглашений положениям  Конституции РФ и федеральных  законов по предметам исключительного ведения РФ и предметам совместного ведения действуют положения Конституции и законов РФ;

3) равноправие  субъектов РФ при разграничении  предметов ведения и полномочий;

4) недопустимость  ущемления прав и интересов  субъектов РФ: при разграничении предметов ведения и полномочий в отношении одного из субъектов РФ недопустимо ущемление прав и интересов других субъектов РФ;

5) согласование  интересов федерации и интересов  субъектов РФ в процессе принятия  федеральных законов, законов  субъектов РФ, заключения договоров и соглашений;

6) добровольность  заключения договоров и соглашений;

7) обеспеченность  ресурсами: при разграничении  предметов ведения и полномочий  решается вопрос об обеспечении  соответствующих органов государственной  власти финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления указанными органами своих полномочий;

8) гласность  заключения договоров и соглашений. Договоры и соглашения как правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий должны использоваться только лишь как дополнительная форма в том случае, если федеральный закон явно недостаточен для урегулирования отношений. Такая точка зрения уже обозначена в текущем федеральном законодательстве, но не проводится в нем последовательно. Поэтому, принцип приоритета федеральной Конституции и федерального закона над договором целесообразно обозначить в Конституции РФ, так как наряду с договорами формой разграничения предметов ведения и полномочий в российской практике являются соглашения, заключаемые сегодня между органами исполнительной власти РФ и ее субъектов. Как свидетельствует практика, они связаны не только с передачей осуществления части полномочий (ст.78 Конституции РФ), но и урегулированием других вопросов. Поэтому представляется важным в действующем федеральном законодательстве, и предпочтительнее в самой Конституции РФ, обозначить различия между договором и соглашением. Возможно договор целесообразно было бы определить в качестве формы комплексного решения проблем разграничения предметов ведения и полномочий (распределение полномочий сразу в нескольких сферах, разных отраслях). Соглашение в таком случае логичным было бы обозначить как форму перераспределения отдельных полномочий, в конкретных сферах, по частным вопросам.

Так, одной из серьезных проблем, имеющих научно - практическую значимость, является идентификация предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, ведь российская модель конституционного регулирования круга предметов ведения тяготеет к числу централизованных федеральных систем, что обусловлено, в определенной мере, особенностью развития правовой культуры России на современном этапе.

2. Институт федерального вмешательства: понятие и правовое регулирование

В условиях федеративного  государства верховенство и независимость государственной власти определяются в том числе существующей субординацией в деятельности федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации, основанной на разграничении предметов ведения и полномочий, и верховенством федерального законодательства на всей территории страны. Процесс нарушения юридической субординации вследствие неисполнения законов Российской Федерации ее субъектами наиболее болезненно сказывается для государственного строительства, поэтому в нашей стране разработаны механизмы федерального вмешательства в дела субъектов Федерации и ответственности их властей за подобное неисполнение. Ведь только за счет совместного осуществления Федерацией и ее субъектами общегосударственной суверенности происходит эффективное функционирование всего государства и обеспечивается его целостность.

Необходимость введения института федерального вмешательства  определяется тем, что далеко не всегда, как показывает практика, «договорные, согласительные, координационные и  иные механизмы, направленные на достижение взаимопонимания между Российской Федерацией и ее субъектами, являются оптимальными. В условиях игнорирования властями ряда субъектов Российской Федерации требований и законных интересов Федерации последняя вынуждена прибегать к использованию принудительных мер обеспечения государственного и правового единства страны»¹³.

Обычно основания для  вмешательства федеральной власти в сферу полномочий субъектов  Федерации четко закрепляются в  Конституции. В Конституции же Российской Федерации подобные нормы отсутствуют. В ней указаны только общие условия, открывающие возможность такого вмешательства: полномочия Президента и Правительства РФ по обеспечению осуществления федеральной государственной власти на всей территории России (ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 80)¹⁴. Формы реализации института федерального вмешательства могут иметь место в рамках обычных и чрезвычайных форм контроля за действиями субъектов Федерации.

Так, Барциц И.Н. в качестве форм федерального вмешательства РФ, предлагает: