Конституционная модель федеративных отношений в России

- использование режима чрезвычайного положения;

- применение механизмов  прямого правления центральной  власти (президентского правления);

- перераспределение полномочий  между федеральными органами  власти и управления и органами  власти и управления субъектов  Федерации;

- использование процедуры  импичмента при решении вопроса  о снятии с должностей руководителей  субъектов Федерации, нарушивших  федеральную Конституцию;

- закрепление за федеральными  органами власти права на роспуск  законодательных (представительных) органов субъектов РФ и назначение новых выборов;

- установление обязанности  субъекта Федерации, допустившего  систематические нарушения федерального  законодательства, прежде всего  в области бюджетных взаимоотношений,  перевести все свои финансовые  активы в финансовые учреждения, определенные федеральными органами власти и управления;

- перевод под непосредственное  подчинение федерального правительства  подразделений полиции, внутренних  войск, иных силовых ведомств  субъектов Федерации;

- отмена незаконного решения органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Федерации¹⁵.

Президент Российской Федерации  играет особую роль в реализации федерального вмешательства в дела субъектов  Федерации в рамках обычных форм контроля. Это обусловливается его местом в системе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Согласно ст. 80 Конституции РФ, Президент РФ является главой государства, и в этой связи на него как на высшее должностное лицо возложены полномочия по "принятию мер по охране суверенности Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти". Кроме того, согласно ч. 4 ст. 78 Конституции Президент и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Кроме того, Президент России вправе отрешить от должности главу  субъекта Федерации в связи с утратой им доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом; а также временно отстранить главу субъекта Федерации от исполнения его обязанностей.

Одно из важнейших мест в механизме федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации занимают федеральные органы судебной власти. Во-первых, неисполнение решения суда о несоответствии правового акта органа государственной власти субъекта Федерации либо должностного лица Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской Федерации является основанием для применения федеральными органами государственной власти мер федеративной ответственности согласно ст. 9, 19, 29, 29.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Во-вторых, федеральные суды общей юрисдикции играют важную роль в механизме досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти и высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации федеральными органами государственной власти, принимая соответствующие решения о том, что соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации принял нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ и федеральному законодательству; а также подтверждая в необходимом случае уклонение органа государственной власти субъекта Российской Федерации от исполнения первоначального судебного решения. Одновременно суд подтверждает также, что признанный незаконным нормативный правовой акт создает угрозу конституционной безопасности государства и существует необходимость федерального вмешательства в целях его исполнения¹⁶.

К перечню федеральных  органов государственной власти, наделенных различными полномочиями по инициированию применения мер федерального вмешательства по отношению к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относятся Генеральная прокуратура Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации"¹⁷, органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением федеральных законов представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, за соответствием Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству издаваемых ими правовых актов.

В зависимости  от характера нарушений федерального законодательства, допускаемых органами государственной власти субъектов  Федерации, степени их опасности  конституционной безопасности государства органы прокуратуры имеют право, во-первых, внести представление об устранении нарушений закона в орган государственной власти субъекта Российской Федерации или его должностным лицам, правомочным устранить допущенные нарушения, подлежащее безотлагательному рассмотрению. Во-вторых, в случае издания представительным (законодательным) либо исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, органы прокуратуры вправе принести протест в орган государственной власти субъекта Федерации или должностному лицу, издавшим этот акт.

Невыполнение  требований органов прокуратуры  об устранении нарушений Конституции  Российской Федерации и федерального законодательства и о приведении в соответствие с ними правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации служит основанием федерального вмешательства с привлечением к ответственности соответствующих органов государственной власти субъектов Федерации в соответствии с процедурой, предусмотренной Федеральным законом "Об общих принципах организации представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 9, 19, 29.1).

Положение о  Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г.¹⁸, устанавливает в качестве одной из задач, возлагаемых на Министерство юстиции, реализацию государственной политики по обеспечению прав и законных интересов личности и государства.

Министерство  юстиции в определенных случаях  тоже может инициировать применение мер правового принуждения по отношению к соответствующим  органами государственной власти субъектов  Российской Федерации со стороны  федеральных органов государственной власти.

Федеральным конституционным  законом от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»¹⁹, также предусматривается применение отдельных мер федерального вмешательства в отношении субъектов федерации - полное или частичное приостановление полномочий органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и введение особого управления территорией (ст.11).

Итак, применение мер федерального вмешательства  в дела субъектов является одним  из правовых инструментов регулирования  федеративных отношений. Однако допустимыми данные меры являются только в том случае, если они предварительно закреплены в конституционном законодательстве, и все субъекты федерации осведомлены о возможных инструментах правового воздействия.

Таким образом, можно сделать вывод, что в Российской Федерации формируется и развивается правовой механизм, предусматривающий возможность федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральным законодательством. Его развитие будет определяться в целом характером развития федеративных отношений в России. Как представляется, поступательное развитие российского федерализма, основанного на государственной целостности Российской Федерации, единстве системы государственной власти, четком разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, приведет в конечном итоге к тому, что со временем согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в Российской Федерации будет достигаться не использованием федерального принуждения, а прежде всего с помощью целого комплекса согласительных и координационных процедур, предполагающих достижение их совместных целей. А институт федерального вмешательства должен быть закреплен в государственно-правовом механизме Российской Федерации и использоваться только тогда, когда будет исчерпан весь комплекс различного рода согласительных процедур, мер политического, экономического, финансового и правового давления федерального центра на соответствующий субъект Федерации при разрешении противоречий, неизбежно возникающих между ними.

3. Актуальные вопросы правового регулирования и развития федеративных отношений в России

В российской транзитивной ситуации именно федерализм как демократический принцип государственного обустройства социума и средство обеспечения стабильности и согласия в отношениях между федеральным центром и субъектами Федерации, получивший свое наиболее зримое воплощение в ряде государств Большой Европы, стоит в повестке дня.

Состояние и  перспективы федеративных отношений  в России — одна из наиболее актуальных проблем российского общества. Все  большее число государственных  деятелей, политиков и ученых начинает реально осознавать, что для Российской Федерации в начале нового века есть альтернатива — или она будет по-прежнему сверхцентрализованным унитарным государством, тяготеющим к режиму авторитарного типа, или же станет подлинно демократическим федеративным государством.

Федерализм  в истинном смысле этого слова  пока продолжает оставаться в значительной мере лишь ориентиром общественно-политического и экономического развития России, хотя в этом направлении и принят ряд необходимых решений. Однако, они, по сути, представляют собой лишь первые шаги к правовому государству и демократии, политическому плюрализму.

Речь идет о  формировании такого типа федерализма, который предполагает организацию  отношений между Центром и  регионами на основе партнерства, разграничения  предметов ведения и полномочий. При этом Центр и регионы соответственно должны обладать теми правами, обязанностями и ресурсами, которые адекватны их предназначению, задачам и функциям.

В Конституции  Российской Федерации 1993 г. федерализм признан в качестве одного из основных направлений демократизации государства. В ст. 5 Основного Закона страны закреплено: “Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации”. Федерализм, как принцип взаимоотношений Центра и субъекта Федерации предусматривает, что наряду с общегосударственными признаются и гарантируются интересы территорий и народов, проживающих в России.

Российская  Федерация представляет собой исторически  уникальное явление. Форма ее государственного устройства менялась под воздействием различных факторов и, прежде всего, под влиянием многонационального состава населения. Своеобразие российского федерализма в том, что в нем сочетаются как территориальный, так и национально-территориальный принципы.

Поэтому для  Российского государства проблема «ухода от децентрализации» во многом предстает как борьба «с ложными мишенями», в особенности, когда речь заходит об изменении ее административно-территориального деления – «губернизации» республик или «республиканизации» краев и областей.

Становление федеративных начал в России зависит от цивилизованности форм решения национального вопроса, с другой стороны, — успешная федерализация невозможна без своевременного преодоления возникающих противоречий, как на национально-государственном, так и на административно-территориальном уровнях. Обе тенденции только в единстве могут стать прочным фундаментом реформирования Федерации в целом.

Недооценка  значимости национального вопроса  в нынешних условиях, возможностей его многовариантного решения находит  свое выражение в пропагандируемых некоторыми политиками тезисах об отказе от принципа самоопределения народа, закрепленного в Конституции России и международно-правовых документах, в сведении решения национального вопроса до уровня создания культурно-национальных автономий. При таком подходе забывается, что национально-культурная автономия и принцип самоопределения народов соотносятся друг с другом как часть и целое, и потому — неразделимы. Вместе с тем этногенетическое многообразие социокультурных составляющих субъектов Федерации требует реализации поливариантной национальной политики, согласованной со специфическими условиями жизнедеятельности народов республик, краев, областей и автономий.

Особенность России в том, что ее федерализация проходила  сверху, директивно, путем предоставления регионам вынужденных уступок. Ее асимметричность - это реальность, обусловленная, в том числе и объективными факторами. Тем самым ошибочны как представления о том, что договоры о разграничении полномочий и предметов ведения между федеральным центром и субъектами сделали Федерацию асимметричной, так и стремление ее преодолеть, поскольку практически ни одна федерация в мире не является симметричной. В принципе, само существование федерации — показатель наличия несовпадающих интересов, которые могут учитываться и координироваться благодаря федеративному устройству.

Конституционное положение о равенстве субъектов  Российской Федерации предполагает равные “стартовые условия” для определения  объемов государственно-властных полномочий, пределы и содержание которых  ограничены Конституцией Российской Федерации. При обязательном соблюдении принципа равноправия субъектов следует учитывать, что нет двух одинаковых регионов. Разнообразие регионов — это мощный потенциал поступательного развития России.

Политико-правовые коллизии, которые возникают между Центром и субъектами Российской Федерации, порождены не федерализмом как формой государственного устройства, а вытекают из несовершенства федеративных отношений, прежде всего, в сфере разграничения полномочий. Среди причин возникающих проблем — отсутствие четко очерченного круга прав и обязанностей органов власти на всех уровнях; незавершенность процесса разграничения полномочий; излишняя регламентация деятельности органов государственной власти субъектов Федерации федеральным законодательством; несовершенство модели бюджетного федерализма; перегруженность Центра несвойственными ему функциями; практикуемое вмешательство Центра в компетенцию органов государственной власти субъектов; различия в темпах развития федерального законодательства и законодательства отдельных субъектов Федерации.