Конституционная модель федеративных отношений в России

Укрепление  единства и целостности России актуализируют  проблему формирования общего правового  пространства. В сегодняшнем контексте  политико-правового развития России речь в основном со стороны федеральных органов власти идет о “приведении в соответствие”, но никак не о гармонизации федерального и регионального законодательства; между тем, по многим направлениям законы субъектов Российской Федерации опережают федеральные. Очевидно, что рост авторитета федеральной власти и уровень исполнения федерального законодательства в регионах будет во многом предопределяться как взвешенной оценкой федеральными органами государственной власти опыта, накопленного в регионах и его применением в масштабах Федерации в целом, так и проводимой Центром политикой, не допускающей сковывания инициативы и творчества регионального законодателя.

Уточнение полномочий органов федеральной власти и  субъектов Федерации по регулированию  вопросов, отнесенных к предметам  совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также обеспечение взаимного учета мнений в ходе разработки федеральных законов позволит снять возникшие коллизии в отношениях Центра с регионами. Результатом урегулирования проблемы должно стать максимальное уменьшение неопределенных полномочий по предметам совместного ведения.

Решение указанных  проблем требует проведения согласованной  политики федерального центра и субъектов  Федерации. В этом направлении предпринимаются  практические шаги. Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации В.В.Путина создана специальная комиссия по разграничению полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, членом которой является бывший Президент Республики Татарстан М.Ш.Шаймиев.

Важнейшим условием успешного функционирования Федерации выступают: распределение властных полномочий на всех уровнях без ломки конституционных основ государства; четкое разделение функций власти внутри каждого из уровней управления (федеральные органы, субъекты Федерации, территории местного самоуправления); плодотворное и взаимообогащающее сотрудничество федеральной и региональных властей.

На рубеже 90‑х гг. Татарстан одним из первых в Российской Федерации стал реально разрабатывать и внедрять в политическую практику механизмы построения новой модели федеративной государственности на базе федеральной Конституции, формирования адекватных нынешнему времени форм и оптимальных правил взаимодействия между федеральным и региональным уровнями власти. Значимым шагом в этом направлении стал Договор “О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан”, подписанный в феврале 1994г.

Опыт договорных отношений Татарстана с федеральным центром, сложившаяся договорная практика свидетельствуют, что субъекты Российской Федерации все больше становятся “точками роста” в процессе укрепления государственности и развития федеративных отношений, формирования сбалансированной системы прав и ответственности Центра и регионов, восстановления инвестиционного потенциала России.

Международный опыт доказывает, что в федеративных системах государственный суверенитет  является свойством федеративного  государства в целом, а значит — реализуется на общефедеральном и на уровне субъектов федераций. Развитие договорной практики и конституционность этого процесса — две взаимосвязанные стороны, фундамент российского федерализма, опираясь на которые можно выстроить уникальную Федерацию.

Процесс совершенствования  федеративных отношений в Российской Федерации настоятельно требует  принятия ряда принципиальных решений, и в частности:

1. Внесения изменений  и дополнений в Федеральный  закон о принципах и порядке  разграничения предметов ведения  и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов в части более четкого разграничения и конкретизации совместных полномочий и исполнения законов в сфере совместного ведения;

2. Разработки  механизма проведения экспертизы федеральных правовых актов в части выявления вмешательства в компетенцию субъектов Российской Федерации, а также излишней детализации в федеральном законодательстве, не позволяющей субъектам Федерации осуществлять собственное правовое регулирование по соответствующим вопросам. Следует отработать организационные схемы согласительных и судебных процедур по устранению несоответствий в региональном и федеральном законодательстве;

3. Исходя из  необходимости соблюдения баланса  интересов федерального центра и субъектов Российской Федерации важно осуществлять постоянный мониторинг договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий с целью закрепления в федеральных законах наиболее эффективных механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов власти по отдельным предметам совместного ведения; повышать ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий договоров;

4. Следует разработать  доктрину экономического выравнивания  регионов как через совершенствование деятельности Федерального фонда поддержки развития регионов, так и через распределение налоговых поступлений, бюджетное регулирование между уровнями власти в соответствии с разграничением полномочий и предметов ведения. Важно отработать методику формирования межбюджетных отношений федерального и регионального уровней, обеспечивающей выполнение конституционных полномочий властями всех уровней и реализацию государственных гарантий всем гражданам на основе социальных стандартов и нормативов.

5. В рамках  компетенции Российской Федерации  необходимо обеспечить эффективную  государственную власть, адекватную  принципам разграничения полномочий  между уровнями власти, исключив  дублирование функций, конкуренцию  полномочий и структур власти.

Россия настойчиво ищет ответы на исторический вызов времени, осваивает новое политико-правовое поле федеративных отношений, на котором продолжают сосуществовать демократические тенденции федерализации и консервативно-охранительные тенденции унитаризации. России еще предстоит освоить опыт и социальную философию жизнедеятельности в условиях демократического федерализма, приложить немалые усилия, чтобы сформировать подлинно федеративное государство, способное поступательно развиваться во благо его народов в ХХI веке.

Заключение

Федерация - добровольное объединение нескольких ранее самостоятельных  государственных образований в  одно союзное государство. А по своему составу федеративное государственное  устройство неоднородно. В различных  странах оно имеет свои особенности, которые определяются историческими условиями, национальным составом населения страны, своеобразием культуры и быта народов, входящих в состав союзного государства.

По Конституции  РФ 1993 г. Российская Федерация состоит из государственных образований (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов), которые являются ее субъектами и обладают самостоятельной государственной властью. Субъекты РФ также имеют системное строение, являются подсистемами общей социальной системы (государства в целом) и обладают необходимыми составляющим государственности: территорией, населением и государственной властью.

В качестве одной  из основ конституционного строя  ст. 1 Конституции РФ закрепляет федеративное устройство России, что отражает официальное название государства. Среди сравнительно небольшого числа федераций мира положение Российской Федерации уникально: она является самой большой федерацией мира не только по абсолютному количеству субъектов, но и по числу их разновидностей.

Хотелось бы также отметить, что под асимметрией  конституционно-правового статуса  субъектов федеративного государства  следует понимать наличие в составе  федерации субъектов, имеющих различный  конституционно-правовой статус. Сложный  территориально-этнический состав России обусловливал необходимость удовлетворения в том или ином виде стремления нерусских народов к самоопределению. Поэтому, федерализация всегда рассматривалась в России, в первую очередь, как способ решения национальной проблемы. При этом черты асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, закрепленные в Конституции Российской Федерации 1993 года, преимущественно связаны с сохранившимися в ходе осуществления федерализации России особенностями правового статуса бывших автономных образований в ее составе (республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов), города федерального значения Москвы - столицы Российской Федерации, а также с возможностью разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации на основании договоров.

А в целом  взаимоотношения между федерациями  и их субъектами развиваются противоречиво. Во многих областях происходит усиление центральной власти, в ряде других - ее ослабление. Эти процессы затрудняют объективную оценку федеративных отношений - задачу, решение которой необходимо искать в срезе федеративных отношений в области экономики, политики, национальных отношений и права.

Таким образом, вся полнота государственной  власти субъектов Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст.73 Конституции), в зависимости от конкретного разграничения компетенции, может оказаться как вполне реальной, так и абсолютно фиктивной.

Другими словами, конституционное описание федеративного  устройства позволяет ему эволюционировать в разных направлениях. Очевидно, что  неоднозначность и противоречивость конституционного регулирования федеративных отношений умышленна. На момент принятия Конституции не было найдено общеприемлемого варианта федеративного устройства. "Размытость" конституционных положений обеспечивает легальное пространство для дальнейших поисков, которые продолжаются и сегодня.

Конституционная модель российского федерализма  носит непатерналистский, интерактивный  характер. Это не некая готовая  схема, переданная "пользователям" (Федерации и ее субъектам), а саморегулирующийся механизм, функционирующий в меняющихся условиях.

Так, не остается сомнений в тщетности надежд на то, что нынешняя российская власть пойдет на серьезную, реальную корректировку  своей политики. Поэтому реальная федеративная структура сложится в России лишь в ходе своего рода "торга" между центром и регионами²⁰, и, если в результате него будет заключена "взаимовыгодная сделка", федеративные отношения вполне могут приобрести правовой характер. Пока "торг" не завершен, поэтому и конкретизация конституционной модели федерализма в текущем законодательстве, договорной практике, решениях Конституционного Суда остается минимальной (поверхностной и противоречивой).

Практическое задание

1. Гражданин, проживающий в Хабаровском крае, обратился в Законодательную Думу Хабаровского края с предложением внести изменения в Устав Хабаровского края в части наделения граждан правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ.

Ответ: Каждый гражданин Российской Федерации имеет право обращаться и направлять обращения в государственные органы и органы местного самоуправления²¹ в установленном законом порядке в соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» (с изменениями и дополнениями от 29 июня, 27 июля 2010 г).

Согласно пункта 1 части первой статьи 6 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с дополнениями и изменениями)²² право законодательной инициативы принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, представительным органам местного самоуправления. Также согласно Конституции (устава) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено и гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации. Руководствуясь статьей 74 пункт 74.2 «Устава Хабаровского края» изменения и поправки в Устав могут вносить председатель Думы, Губернатор края, группа депутатов Думы численностью не менее одной трети от установленного числа депутатов Думы, представительные органы муниципальных образований края.

Из вышесказанного можно сделать вывод, что данный гражданин имеет право подать данное обращение в Законодательную  Думу Хабаровского края, для рассмотрения изменения статьи 74 Устава.

2. Высшее должностное лицо в одном из субъектов Российской Федерации принял решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти данного субъекта Российской Федерации.

Ответ: В соответствии со статьей 9 пункт 1б Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с дополнениями и изменениями) высшее должностное лицо может принять решение о досрочном роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по основаниям, предусмотренным пунктами 2 и 2.1 статьи 9 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ.

3. Законом одного из субъектов РФ было осуществлено делегирование государственных полномочий, а именно уплаты страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения, органам местного самоуправления.

Ответ: Такие полномочия, как организация обязательного медицинского страхования неработающего населения, закреплены за субъектами РФ подпунктом 22 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с дополнениями и изменениями). Поэтому, при их передаче органам местного самоуправления продолжают оставаться собственными полномочиями органов государственной власти субъекта РФ, обеспечиваются путем определения собственных доходных источников и правовым механизмом выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Субъект РФ обеспечивает исполнение этих важнейших полномочий и несет ответственность за их реализацию.