Конституционно – правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности

Конституционно  – правовая ответственность как  самостоятельный вид юридической  ответственности.

Одним из важнейших элементов, характеризующим конституционных  основы взаимоотношений между Россией  и ее субъектами, является конституционная  ответственность должностных лиц субъектов РФ. Данная проблема в настоящее время недостаточно разработана как на уровне федерального конституционного регулирования, так и в текущем законотворчестве. В немалой степени причиной тому является теоретическая неразработанность в российской юридической науке вопроса о конституционной ответственности сторон федеративных отношений.

Вместе с тем можно  констатировать, что в последние  годы существенно расширилась сфера  конституционной ответственности. Федеральная власть впервые активно  заявила о своих притязаниях на осуществление исходного правового регулирования нормативов и механизмов конституционной ответственности органов и должностных лиц публичной власти субъектов РФ и местного самоуправления по вертикали и горизонтали власти. Свидетельством тому являются: Федеральный закон РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации" от 6 октября 1999 г¹. (с изменениями и дополнениями от 29 июля 2000г. и 8 февраля 2001г);  Федеральный закон РФ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"" от 4 августа 2000 г²., а также ряд законопроектов, внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания РФ по обозначенной тематике, в частности "Об ответственности органов государственной власти и их должностных лиц за несоблюдение Конституции РФ, законов и неисполнение решений федеральных судов" и др.³ В юридической литературе выделяются два направления понимания юридической ответственности: как последствия правонарушения и как осознанного выполнения правовых обязанностей. Отсюда возникает проблема существования двух аспектов юридической ответственности: проспективного (позитивного) и ретроспективного (негативного). Так, многие сторонники позитивной ответственности доказывали, что любая отраслевая ответственность может выступать не только в качестве отрицательной оценки государством лица, совершившего правонарушение, но и как "необходимость отвечать за свое юридически значимое поведение", как "чувство долга", "обязанность совершать действия, соответствующие закону"; тогда как другие авторы считали, что такой подход приводит к смешению в понятии ответственности блага (следование долгу), неизбежного зла (последствия нарушения долга), предпосылки нормальной деятельности (осознание долга), результата очевидных аномалий (пренебрежение долгом) и обязанность совершать действия, предусмотренные законом, отождествляется с последствиями ее неисполнения. Таким образом, только государственное принуждение в виде лишений и обременений для правонарушителя может рассматриваться как ответственность (в негативном смысле). Данный подход вбирает в себя основания ответственности, реализацию и последствия применения государственно-принудительных мер.

Особенности конституционно-правовой ответственности можно изложить следующим образом.

Во-первых, сфера применения меры ответственности реализуются  в ответ на правонарушения в области  основных элементов системы государственной власти, закрепленных Конституцией РФ и федеральными законами.

Во-вторых, указанные  меры лишены имущественного содержания. Поэтому правильным является утверждение, что за нарушение конституционных  норм может наступать имущественная (гражданско-правовая) ответственность, а также в ряде случаев административная, дисциплинарная и уголовная.

В-третьих, существует особый состав субъектов указанной ответственности, т.е. инстанциями применения ответственности  и правонарушителями, как правило, выступают государственные органы (обоих уровней власти Федерации), должностные лица, депутаты, общественные объединения, т.е. носители публичных полномочий, участники публичных отношений и лишь в редких случаях физические лица (отказ в регистрации кандидата в депутаты, лишение статуса беженца и др.).

В-четвертых, реализация мер ответственности возможна через  судебную процедуру (Конституционный  Суд), а также во внесудебных формах (Президент, парламент, иные уполномоченные государственные органы, должностные лица). В некоторых случаях решение о применении мер ответственности принимается непосредственно населением (отрешение от должности - путем проведения референдума - главы местного самоуправления, отзыв депутата и т.д.).

В-пятых, следует отграничивать  конституционно-правовую ответственность от организационно-властных санкций. Хотя применение мер ответственности и указанных санкций всегда основано на политическом характере оценки деятельности того или иного субъекта конституционно-правовых отношений, но для привлечения к ответственности необходимо установить виновность и противоправность конкретного деяния, тогда как организационно-властные санкции могут применяться и без правонарушения.⁴

Конституционно-правовая ответственность возлагается на соответствующие органы государственной власти, которые за несоблюдение конституционного требования, закрепленного в правовой норме, могут быть подвергнуты государственному принуждению через ограничения их прав, иные формы воздействия.

Очевидно, что конституционные  коллизии, содержащиеся в конституциях республик (что следует из многих решений Конституционного Суда РФ), являются конституционными правонарушениями и касаются самых различных сфер конституционного регулирования, а следовательно, могут иметь различную степень общественной опасности⁵. В то же время меры ответственности, точно определенные в законодательстве Российской Федерации, позволяют за совершенно разные с этой точки зрения конституционные правонарушения применять одинаковые меры ответственности: имеется в виду роспуск законодательного органа и отстранение от должности главы исполнительной власти. Для разрешения этой проблемы, в соответствии с абзацем 2 ст.3.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г.⁶ вводит следующие критерии в качестве общего условия ответственности органов государственной власти субъектов Федерации: принятие в субъектах Федерации нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, если они повлекли за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности России, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства.

По-видимому, поскольку  разработать какие-либо точные критерии общественной опасности применительно  к таким видам правонарушений чрезвычайно сложно, каждое конкретное правонарушение следует рассматривать  через призму политической оценки их опасности, что, по сути, является прерогативой соответствующих органов государственной власти Федерации.

В теории и практике государственного строительства выработано значительное количество средств государственного принуждения, применяемых за конституционные правонарушения к субъектам Федерации. К ним можно отнести: отстранение от должности главы исполнительной власти; роспуск законодательного органа; отмену или приостановление действия актов органов власти субъектов Федерации; признание недействительными указанных актов федеральными судами; временное перераспределение или изъятие предметов ведения или полномочий в пользу исключительно органов власти Федерации; введение прямого федерального правления; силовое воздействие путем ввода воинских и полицейских подразделений.

Указанные меры могут  быть классифицированы по различным  критериям: в зависимости от органов, их применяющих; по правовому результату; по степени государственного принуждения. Но главным остается вопрос, какая  совокупность указанных мер и какие иные средства позволят обеспечить соответствие конституций и уставов субъектов Федерации Конституции России.

Практическая работа по выявлению существующих противоречий проводилась в Государственной  Думе России, где проходили соответствующие парламентские слушания. Тем самым Государственной Думой РФ закладывается основа для функционирования системы наблюдения за выявлением противоречащих Конституции России норм конституций и уставов, создаваемых в субъектах Федерации. Так, например, Государственной Думой Российской Федерации первого созыва было принято постановление по итогам парламентских слушаний "О проблемах соответствия конституций республик, уставов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации" от 22 июля 1994 г. N 233-ГД, одной из важнейших частей которого являлся аналитический обзор о соответствии конституций и уставов субъектов Федерации Конституции России. Приложением к этому постановлению являются одобренные депутатами рекомендации, выработанные по результатам парламентских слушаний. В них отмечается, что для разрешения разногласий возможно использование согласительных процедур, в том числе по инициативе Президента России. Далее указывается на необходимость безотлагательного решения проблемы предметов совместного ведения, что возможно осуществить в результате принятия специального федерального закона. Соответствующее разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами в общих сферах общественной жизни должно проводиться в конкретных федеральных законах, регулирующих отношения в тех или иных областях, относящихся к установленным Конституцией России предметам совместного ведения.

Реализация идеи субсидиарной ответственности с учетом особенностей федеративных отношений, формирующихся в процессе разделения и осуществления власти между Федерацией и ее субъектами, требует закрепления двух уровней конституционной ответственности. Первый - ответственность Федерации и ее субъектов; второй - ответственность органов государственной власти федерального и регионального уровней по вертикали. В настоящее время большое внимание уделяется конституционной ответственности органов государственной власти. Природа, формы и механизм ответственности Федерации и ее субъектов, как правило, остаются вне поля зрения. Между тем именно этот аспект приобрел особую актуальность применительно к современным российским условиям. Свершившийся факт разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами по действующей Конституции РФ не был подкреплен необходимой системой ответственности сторон федеративных отношений за ненадлежащее ее осуществление. Это в немалой мере обусловило развитие дезинтеграционных процессов в конституционно-правовом пространстве России и кризисных явлений конституционной законности в системе властеотношений между Федерацией и ее субъектами.⁷

Какие же меры конституционной  ответственности могут быть применены  к органам государственной власти субъекта РФ соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. (с последующими изменениями и дополнениями)?

Статья 27 Закона устанавливает, что правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, иных органов государственной власти субъекта РФ, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Федерации, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке.

Президент России вправе обращаться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта РФ или иного нормативного правового акта законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В случае возникновения  разногласий Президент РФ использует согласительные процедуры для их разрешения. В случае недостижения согласованного решения Президент  Российской Федерации может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Таким образом, нормативные  акты органов исполнительной власти республики могут быть опротестованы  прокурором республики в порядке, установленном Федеральным законом "О Прокуратуре РФ" от 17 ноября 1995 г⁸, т.е. не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления протест должен быть рассмотрен органом, принявшим данный нормативный акт. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Кроме этого, в соответствии со ст.29 данного Федерального закона действие нормативных актов органа исполнительной власти субъекта РФ может быть приостановлено Президентом России в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Такое приостановление оформляется в форме указа Президента РФ. В период действия указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия данных актов органа исполнительной власти субъекта РФ не может быть издан другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого приостановлено Президентом РФ, либо вносящего в него необходимые изменения. В случае приостановления нормативного акта орган государственной власти субъекта РФ, издавший данный нормативный акт, вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам и международным обязательствам России.

Законы и иные нормативные акты законодательного органа субъекта РФ могут быть отменены следующими способами. 1) По протесту прокурора республики (его заместителя) в порядке, установленном Федеральным законом "О Прокуратуре РФ", т.е. в случае принесения протеста последний должен быть рассмотрен на ближайшем заседании. О принятом решении в письменном виде сообщается прокурору. Следует отметить, что не всегда законодательный орган по протесту прокурора отменяет свой нормативный акт. Так, в феврале 2001 г. Прокуратурой Кабардино-Балкарской Республики (КБР) был принесен протест на ст.5 закона КБР "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности", в соответствии с которым плательщики единого налога на вмененный доход освобождались от применения контрольно-кассовых машин при расчете с населением. Однако, Совет Республики парламента КБР отказался отменять данную норму закона. После этого указанная норма была признана не соответствующей федеральному законодательству Верховным судом КБР по заявлению Прокуратуры КБР. 2) По представлению Президента России о приведении нормативного акта в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством. В случае несогласия Парламента республики с представлением Президента РФ используются согласительные процедуры для их разрешения. В случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение Верховного суда КБР. 3) Законы, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке.