Конституционно – правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности

Должностные лица органов исполнительной власти субъекта РФ несут ответственность, предусмотренную федеральными и республиканскими законами.

Президент РФ вправе вынести предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ в случае:

а) издания высшим должностным лицом  субъекта РФ нормативного правового  акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены решением Верховного суда субъекта РФ, а высшее должностное лицо субъекта РФ в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

б) уклонения высшим должностным  лицом субъекта РФ в течение двух месяцев со дня издания указа  Президента РФ о приостановлении  действия нормативного правового акта субъекта РФ от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта РФ не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

При этом срок, в течение  которого Президент Российской Федерации  выносит предупреждение Президенту республики, не может превышать шесть  месяцев со дня вступления в силу решения суда или со дня официального опубликования указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта РФ. Если в течение месяца со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения высшему должностному лицу субъекта РФ указанное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент Российской Федерации отрешает его от должности. Президент РФ в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, вправе по мотивированному представлению Генерального прокурора РФ временно отстранить высшее должностное лицо субъекта РФ от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.

Решение Президента Российской Федерации о предупреждении высшего должностного лица субъекта РФ или об отрешении его от должности принимается в форме указа, который вступает в силу через десять дней со дня его официального опубликования. Данный указ может быть обжалован высшим должностным лицом субъекта РФ в Верховный Суд РФ в течение десяти дней со дня официального опубликования указа и должен быть рассмотрен не позднее десяти дней со дня ее подачи.

Указанных норм об ответственности  недостаточно для обеспечения соответствия конституций и иных нормативных актов республик Конституции России. Требуется установить дополнительные меры ответственности для законодательных органов государственной власти субъектов Федерации, предусмотрев, что в случае неоднократных, повторяющихся нарушений федеральной Конституции, когда была применена ответственность в виде роспуска законодательного органа, но вновь выбранный парламент либо не устраняет существующие противоречия, либо создает новые, что подтверждается решениями Конституционного Суда РФ, Государственная Дума РФ вправе принять решение о временном ограничении прав законодательного органа субъекта Федерации и о перераспределении в свою пользу полномочия по изменению и дополнению конституции (устава) данного субъекта Федерации. Такая позиция полностью соответствует п."а" ч.1 ст.72 Конституции РФ, который относит к совместному ведению вопросы обеспечения соответствия конституций, уставов субъектов Федерации Конституции России.

Кроме того, рассматриваемые  нормы закона не лишены определенных недостатков, затрудняющих их применение. Так, формулировка о том, что "противоречия между федеральным нормативным актом и актом субъекта Федерации должны быть установлены судом", вызывает несколько вопросов. Во-первых, суд (видимо, прежде всего Конституционный Суд РФ) не просто устанавливает факт противоречия, а признает соответствующие нормы неконституционными, т.е. они утрачивают силу. Поэтому трудно себе представить, каким образом соответствующий законодательный орган или должностное лицо сможет предпринять меры по исполнению решения суда, которого достаточно самого по себе. Во-вторых, если допустить такую ситуацию, то возникает два вида конституционно-правовой ответственности за одно правонарушение в указанной сфере. В-третьих, неясно, какой суд вправе установить факт уклонения законодательного органа субъекта Федерации или должностного лица от отмены или приведения в соответствие с федеральной Конституцией и законодательством нормативного акта субъекта Федерации, содержащего коллизии.

Очевидно, что указанные проблемы выходят за пределы регулирования рассматриваемого закона и требуют разработки новых законов и (или) дополнения действующих для определения вида и компетенции судов, правомочных рассматривать вышеуказанные вопросы, в том числе вопрос о соответствии местных нормативных актов федеральному законодательству.

Что касается проблемы применения указанных мер ответственности  в случае, если конституции республик, содержащие антиконституционные положения, были приняты на референдумах, то представляется, что ответственность в виде роспуска законодательного органа республики может наступать за его неправомерное действие, связанное с утверждением проекта конституции и вынесением его на референдум, - именно в этой части республиканский парламент и несет конституционно-правовую ответственность.⁹

Анализ конституционного законодательства с очевидностью выявляет существование санкций, которые  не могут быть отнесены к таким  традиционным видам юридической  ответственности, как административная, гражданско-правовая, уголовная и дисциплинарная. Наличие особых санкций с ярким политико-правовым характером констатировалось в науке уже четверть века назад, что, в свою очередь, поставило более широкий вопрос о новом виде юридической ответственности - конституционной.

Долгое время считалось, что конституционно-правовая санкция не является обязательным, конститутивным признаком конституционно-правовой нормы.

Действительно, не все  конституционно-правовые нормы (как  и нормы других отраслей) полностью  соответствуют теоретической модели, которая исходит из того, что понятие "санкция" связано с так называемой логической структурой правовой нормы. Отрицать то, что конституционное право редко закрепляет санкции в качестве структурного элемента своих норм, невозможно. Однако это следует считать скорее несовершенством законодательной политики и техники, чем непреодолимой закономерностью и уникальностью метода конституционно-правового регулирования.

Отсутствие санкций  во многих конституционно-правовых нормах снижает эффективность их действия и не всегда может быть компенсировано санкциями других отраслей без опасения, что эти нормы останутся без действенной защиты. Только конституционно-правовые санкции как отражающие особенности защищаемых общественных отношений могут свести на нет все выгоды от нарушения норм конституционного права. В ряде случаев в силу самих конституционно-правовых норм применение санкций других отраслей становится невозможным. Так, депутаты, главы государств получают определенный иммунитет, который дает им дополнительные, по сравнению с имеющимися у других граждан, гарантии от привлечения к традиционным видам юридической ответственности.

Очевидно, что конституционно-правовые нормы нуждаются в адекватной системе средств защиты своих  предписаний, которая наряду с другими  санкциями включала бы и конституционно-правовые. Более того, некоторые санкции могут быть установлены только в конституции. Поэтому такой способ урегулирования конституционной ответственности высших органов государственной власти, как принятие специального закона, надо признать не совсем приемлемым: использование конституционно-правовых санкций в отношении этих органов непременно затрагивает вопросы, требующие решения исключительно на конституционном уровне.

Речь не идет о том, что каждая конституционно-правовая норма должна быть снабжена собственной санкцией. Безусловно, невозможно, чтобы нормы конституционного права охранялись только "своими" санкциями, так как нельзя не считаться с тем, что существуют санкции, при помощи которых охраняются нормы различных отраслей права. Вместе с тем не стоит уповать только на отсылочный способ, который, по мнению некоторых юристов, характерен для конституционной ответственности. При этом, к сожалению, отсылки к законодательству часто имеют неопределенный характер.

В некоторых случаях законодатель, наоборот, использует конституционно-правовые санкции для обеспечения норм других отраслей. Согласно ст.273 Бюджетного кодекса РФ, если представительный орган отклоняет отчет об исполнении бюджета по мотивам несоответствия исполнения бюджета утвержденному закону (решению) о бюджете, то указанный орган вправе возбудить процедуру выражения недоверия соответствующему органу исполнительной власти и его должностным лицам, а также отзыва выборных должностных лиц.

В настоящее время  нарушение большинства российских конституционно-правовых норм не влечет за собой каких-либо неблагоприятных последствий (если эти нормы не имеют диспозиций, схожих с диспозициями норм других отраслей права). Исключение составляет избирательное право, достигшее определенного прогресса в сфере конституционной ответственности.

Представляется, что основная цель конституционно-правовых санкций  состоит в предупреждении отклонений от требуемой диспозицией конституционно-правовых норм модели поведения. А если это  произошло, то применение конституционно-правовых санкций направлено на осуществление превенции, восстановление во всех возможных случаях нарушенного конституционного правопорядка. Конституционно-правовые санкции имеют ряд особенностей, отличающих их от мер других видов юридической ответственности, что позволяет выделить их в самостоятельный вид.¹⁰ Во-первых, меры конституционной ответственности имеют четко выраженный политический характер и по основаниям применения, и по кругу субъектов. В связи с этим есть опасность того, что конституционная ответственность может превратиться из правового инструмента в политический. Поэтому осуществление мер конституционной ответственности должно ограничиваться конституционно-правовой сферой.

Во-вторых, конституционно-правовые санкции применяются широким кругом уполномоченных субъектов (органами законодательной, исполнительной, судебной власти, местного самоуправления, должностными лицами, гражданами, например, в случае отзыва, и др.). Меры конституционной ответственности могут применяться органами и должностными лицами в отношении не подчиненных и неподотчетных им субъектов, тем самым отличаясь от дисциплинарных взысканий.

В-третьих, высшие органы государственной власти и должностные  лица во многом определяют собственную  ответственность. При установлении конституционно-правовых санкций в отношении этих субъектов следует исходить из принципа "сдержек и противовесов" таким образом, чтобы меры конституционной ответственности были взаимно сбалансированы. А обязанность одного была бы подкреплена полномочиями другого органа (должностного лица или иной инстанции ответственности, например избирателей) на случай ее неисполнения.

В-четвертых, применение конституционно-правовых санкций не влечет судимости или иного состояния  наказанности.

Исходя из понимания санкции в теории права и с учетом особенностей конституционно-правового регулирования общественных отношений, можно дать следующее определение конституционно-правовой санкции. Это определенная нормами конституционного права мера государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия в сфере конституционно-правовых отношений, которая применяется в случае несоответствия фактического поведения должному поведению, установленному диспозицией конституционно-правовой нормы, и которая содержит его итоговую оценку.

Таким образом, ответственность  субъекта Федерации за нарушение  федеральной Конституции и федерального законодательства можно определить как последствия нарушения федеральной дисциплины. Это ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти. Естественно, что в случае систематического и грубого нарушения органами государственной власти и управления республики требований Конституции РФ и федерального законодательства в отношении них должны быть применены соответствующие меры ответственности. Общефедеративные интересы заключаются в поддержании целостности государства, сохранении общего экономического пространства. Однако, как показывает практика государственно-правового развития России, договорные и согласительные механизмы налаживания взаимопонимания между Федерацией и ее субъектами далеко не всегда достигают поставленных целей. В этих условиях Федерация вынуждена прибегать к использованию принудительных мер обеспечения государственного и правового единства страны. Подобное обращение к мерам федерального принуждения вполне допустимо и является нормальным правовым инструментом, но только в том случае, если меры подобного принуждения предварительно прописаны в конституционном законодательстве и все субъекты федеративных правоотношений осведомлены о возможных инструментах правового воздействия.¹¹ В отечественной науке предлагаются различные меры конституционной ответственности субъектов Федерации. Автор считает целесообразным помимо вышеизложенных наличие следующих мер конституционной ответственности субъекта Российской Федерации и его должностных лиц:

1. Использование режима  чрезвычайного положения в соответствии  со ст.56, 88 Конституции РФ, Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении". В соответствии с данным Законом чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся: