Конституционно-правовая ответственность

-Федеральное Собрание, Верховный  Суд РФ, Высший Арбитражный Суд  РФ, Конституционный Суд РФ, Правительство  РФ, органы местного самоуправления, общественные объединения, субъекты  Федерации, Генеральная Прокуратура  РФ.

Как известно, многие конституционные  правонарушения являются результатом  коллегиальных решений, что затрудняет установление вины конкретных лиц. Поэтому, полагает Морозова Л.А., «для коллегиальных  субъектов следует законодательно закрепить ответственность независимо от субъективного отношения к  данному деянию, поскольку незаконным решением, как правило, затрагиваются  интересы большинства населения, избирателей  и т.д.». См.: Морозова Л.А. Выступление  на заседании круглого стола// «Государство и право», 2000, № 3.-С.28. По мнению В.А. Тархова, вина коллектива выражается не только в вине конкретных людей, но и в  деятельности коллектива в целом, «в котором отсутствие, недосмотр и  упущение одного могут и должны быть восполнены действиями других членов коллектива». См.: Тархов В.А. Гражданское  право: Курс лекций. - Чебоксары, 1997. - С. 301.

Индивидуальными субъектами конституционной ответственности  являются:

-депутаты

-должностные лица

-граждане РФ

-Президент РФ

В настоящей лекции невозможно рассмотреть все проблемы конституционной  ответственности, дать исчерпывающую  характеристику всем субъектам конституционной  ответственности. В силу особой актуальности проблемы создания реальной Федерации  остановимся также на рассмотрении конституционной ответственности  субъекта РФ.

В федеральном государстве  самостоятельным субъектом юридической  ответственности является субъект  федерации в целом, так как  он вступает в правоотношения с иными  субъектами права (иными субъектами РФ, местным самоуправлением, гражданами, федеральными органами государственной  власти и др.).

При злоупотреблении своими правами или невыполнении (ненадлежащем исполнении) своих конституционных  обязанностей должна наступать конституционная  ответственность для субъекта РФ. Мерами воздействия может быть ограничение  прав, если налицо их злоупотребления, или наступают иные санкции (приостановление  актов органов исполнительной власти субъектов РФ, признание неконституционным  акт субъекта Федерации и т.д.) в случае невыполнения (ненадлежащего  исполнения) конституционных обязанностей.

Классификация правообязанностей субъектов Федерации может быть осуществлена по разным основаниям. В рамках настоящей лекции важно разделить их на абсолютные и относительные права. Реализация абсолютных прав не связана со вступлением субъекта РФ в конкретные правоотношения, поэтому они не так важны для раскрытия ответственности субъекта РФ.

Относительные правообязанности субъекта РФ называются так потому, что существует вторая сторона правоотношений - федеральные органы государственной власти, которые наделены субъективными юридическими правообязанностями.

Абсолютными правообязанностями следует признать следующие:

-право иметь систему  НПА, включающую основной закон  (конституция, устав), законы, иные  НПА субъектов РФ.

-право иметь сухопутную  территорию (включая острова), границы  которой определяют пространственный  предел действия органов государственной  власти субъекта РФ.

-право иметь установленное  в Конституции РФ официальное  наименование и т.д.

Очевидна непричастность названных правообязанностей к проблеме конституционной ответственности. Относительные же правообязанности важны для нас, так как их злоупотребление является основанием наступления конституционной ответственности. К этой группе правообязанностей относятся:

-правообязанность принимать законы, иные НПА по предметам совместного ведения РФ и субъекта РФ в соответствии с установленной в Конституции РФ процедурой.

-правообязанность вносить в Парламент предложения о пересмотре, поправках и изменении Конституции РФ.

-правообязанность выражать согласие на изменение своего конституционно-правового статуса как субъекта федеративных правоотношений.

-право обращаться в  Конституционный Суд РФ.

-правообязанность выражать согласие Генеральному прокурору РФ на назначение прокурора субъекта РФ.

Злоупотребление данными  правами субъектов Российской Федерации - основание для ограничения этих прав, включая предупреждение об ограничении.

Конституция РФ запрещает  субъекту РФ:

присваивать власть в РФ.

принимать законы, иные НПА, противоречащие Конституции РФ.

применять НПА, затрагивающие  права и свободы и обязанности  человека и гражданина, если они  не опубликованы официально для всеобщего  сведения.

устанавливать цензуру.

устанавливать в качестве государственной или обязательной любую религию.

Конституция РФ обязывает  субъекта РФ (позитивное обязывание):

-прямо применять Конституцию  РФ, которая имеет высшую юридическую  силу на территории субъекта  РФ (ч.1. ст.15).

-соблюдать Конституцию  РФ и законы (ч.2 ст15).

-признавать, соблюдать и  защищать права и свободы человека  и гражданина (ст. 2) и др.

Невыполнение этих обязанностей является основанием для привлечения  субъекта Федерации к конституционной  ответственности.

Анализ нормативных актов  субъектов Федерации также свидетельствует  о массовых нарушениях с их стороны  федеральной Конституции, причем причины  такой негативной тенденции носят  как экономический, политический, так  и юридический характер. В основе таких фактов лежит столкновение федеральных и региональных интересов.

Таким образом, необходимо совершенствовать как уже действующие институты  реализации конституционной ответственности (Конституционный Суд РФ, Арбитражный  Суд РФ, Прокуратура РФ и т.д.), так и создавать новые процедуры  и органы.

Деятельность Конституционного Суда РФ способствует реализации конституционной  ответственности, так как постепенно конституционные основы российского  федерализма наполняются реальным юридическим содержанием. Это и  совершенствование конституционных  механизмов обеспечения государственной целостности РФ; соотношение предметов ведения и полномочий РФ и ее субъектов; единство государственной власти в РФ; взаимодействие в процессе правового регулирования нормативных актов Федерации и ее субъектов; защита общефедерального стандарта прав человека во многих субъектах РФ и др. Это важно, но недостаточно, так как отсутствует действенный механизм контроля за выполнением решений Конституционного суда РФ, что ослабляет эффективность конституционных мер ответственности. В ряде случаев возникает проблема их реализации. Достаточно отметить дело о проверке конституционности ряда нормативных актов Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежа и Воронежской области, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы.

Считаю, что назрела необходимость  разработки и принятия законодательного акта, предусматривающего ответственность  конституционных органов субъектов  Федерации и их должностных лиц  и иных субъектов права за активное или пассивное невыполнение решений  Конституционного Суда РФ в соответствии со ст 81 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ». Кроме того, целесообразно предложить при рассмотрении спора о нарушении Конституции РФ со стороны субъекта Федерации вводить его официального представителя с правом совещательного голоса на всех стадиях рассмотрения конкретного вопроса в Конституционном Суде РФ. Не исключено, что такая практика будет иметь временный характер, так как суть многих нарушений Конституции со стороны субъектов Федерации можно объяснить своеобразными «болезнями» становления Российской Федерации, «вылечить» которые может только время.

Заканчивая освещение  данного вопроса, говоря кратко, необходимо заметить, что основанием конституционной  ответственности выше рассмотренных  субъектов, главным образом является невыполнение ими своих обязанностей, а также злоупотребление своими полномочиями.

 

4. Конституционно-правовые  санкции: понятие и виды.

Прежде чем приступить к рассмотрению данного вопроса, целесообразно дать определение  конституционной санкции (меры, формы) - это возможность наступления  неблагоприятных последствий через  законодательное принуждение по отношению к субъекту права в  случае неисполнения им конституционных  обязанностей или в случае злоупотребления  своими правами. Строгость санкций  за нарушение правовых норм в значительной мере отражает социальную ценность охраняемых этими нормами отношений. Если Конституция  охраняет высшие социальные ценности, то необходима эффективная система  защиты ее предписаний, причем не только отраслевыми санкциями, но и собственными.

В юридической литературе к признакам санкций подходят по-разному. Во-первых, некоторые юристы противопоставляют санкции принуждения  и санкции неблагоприятных последствий. Во-вторых, суммируют эти понятия. В-третьих, авторы считают, что любая  санкция представляет собой указание на меру принуждения, осуществляемую в  случае правонарушения органами государства. Другими словами говоря, спор идет о тех существенных признаках, которые  характеризуют санкции вообще, и  конституционные санкции, в частности. К ним предлагают отнести принуждение, неблагоприятные последствия, негативные оценки государства, ущемления материального  или юридического характера.

Любая классификация, в том  числе и классификация конституционных  санкций, возможна по разным критериям.

Классификация - способ обнаружения  существенных качеств подразделений  системы, от которых зависят другие, производные от них признаки каждого  из элементов подразделений. Из множества  оснований классификации конституционных  санкций необходимо выбрать те, которые  отражают сущностные признаки самих  санкций. Возможна классификация санкций  и не по основным признакам, но она  будет носить второстепенный характер. Например, классификация мер конституционной  ответственности по субъектам ответственности  практически представляет собой  лишь перечень тех субъектов, к которым  применяются конституционные санкции (индивидуальные санкции; санкции, применяемые  к коллективным субъектам ответственности - роспуск Государственной Думы, отставка Правительства РФ).

Аналогичная ситуация складывается и при классификации санкций  в зависимости от органа, правомочного применять конституционные санкции.

Необходима эффективная  система защиты Конституции РФ, ее предписаний, закрепляющих высшие социальные ценности. Вопрос ставится о собственных, конституционных санкциях. Выполнение конституционных обязанностей и  соблюдение конституционных прав должны быть защищены специфическими санкциями. Конституционные санкции являются необходимым атрибутом конституционной  ответственности. Сомнения по этому  поводу связаны с характером санкций, которые могут иметь разные формы  выражения.

Прежде всего, необходимо определиться по поводу «принуждения». Будет ли в наличии принуждение, если санкция исполняется добровольно? В этом случае нельзя говорить об отсутствии какого бы то ни было принуждения, поскольку выполнить обязанность принудительно возлагается на нарушителя норм права.1¹⁴Лейст О.Э. Санкции в советском праве. М., 1962 С.28.4

Возможно, что в условиях советской правовой системы целесообразно  было вести речь о государственном  принуждении. В современных же условиях более корректно говорить о принуждении  не государства, а закона, права. Именно право обязует субъект правоотношений уйти в отставку добровольно. Так, В.О. Лучин определяет конституционные санкции через "установленные основным законом меры государственного принуждения»1¹⁵ Лучин В.О. Теоретические проблемы реализации конституционных норм. С.68.5 С этим можно согласиться только в том случае, если говорить о принуждении не государства, а принуждении закона, где содержится негативная оценка государства и общества. В определении санкции следует упоминать или законодательное (правовое) принуждение, или речь должна идти о негативной оценке государства и общества.

Далее следует определиться с проблемой с проблемой соотношения  «неблагоприятных последствий» и «ущемлением  материального или юридического характера». Ряд авторов разводят эти понятия, когда в неблагоприятные последствия не включают ограничений или ущемление материального или юридического характера. Такой вывод особенно важен для выделения тех или иных явлений в качестве конституционных санкций.

В литературе вопрос о признании  конкретных санкций мерами конституционной  ответственности решается неоднозначно.

Так, ряд авторов (М.А. Краснов, Д.Т. Шон) не относят отмену незаконных актов к конституционным санкциям, так как нет ограничений или ущемлений материального или юридического характера для тех, кто их издал.1¹⁶ См.: Шон Д.Т. Конституционная ответственность.6 Следует поддерживать позицию их противников (И.С. Самощенко, Т.Д. Зражевская, В.О. Лучин и др.), которые признают отмену незаконных актов одной из мер конституционной ответственности. В данном случае налицо негативная государственно-правовая оценка деятельности тех, кто издал незаконный акт, неблагоприятные последствия для них. Именно эти два признака (негативная оценка деяния: законодательное принуждение и неблагоприятные последствия для субъекта) должны стать основными критериями для отнесения той или меры к санкциям юридической, и в том числе - к конституционной ответственности. Конституционные санкции должны быть закреплены в Конституции РФ или в иных источниках конституционного права. Вместе с тем сам факт содержания конкретной меры ответственности в Основном законе не превращает ее автоматически в конституционную санкцию. Например, п.2. ст. 20 Конституции РФ предусматривает то, что "«смертная казнь впредь до ее отмены может устанавливаться федеральным законом в качестве исключительной меры наказания за особо тяжкие преступления против жизни при предоставлении обвиняемому права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей». Очевидно, что смертная казнь является санкцией исключительно уголовной ответственности, поэтому при ответе на вопрос о присутствии или отсутствии конституционной санкции речь должна идти о совокупности признаков, одновременное наличие которых позволяет признать или отвергнуть их существование (субъекты, основания, источники конституционной ответственности).

Особенностью конституционных  санкций является то, что практически  все они за редким исключением (возмещение материального ущерба иногда может  быть санкцией конституционной, а не гражданско-правовой ответственности) не могут быть использованы в качестве санкций иных видов юридической  ответственности. Имеется в виду признание выборов отдельных  депутатов недействительными, отказ в регистрации кандидата в депутаты и др.