Лекции по "Публичное администрирование"

3.3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ  УПРАВЛЕНИЕ И ОБЩЕСТВО

Государственное управление и «гражданское общество». Государство — часть общества. В то же время оно отчуждается от общества, приобретает собственное бытие и тенденции развития, более того, становится регулятором общественного развития. Однако его регулирующая роль по отношению к обществу ограничена. Эта ограниченность первоначально нашла свое выражение в концепции «гражданского общества». Просветители и энциклопедисты XVIII в., выдвинувшие эту концепцию в борьбе против абсолютизма, утверждали, что есть сферы, куда государство вмешиваться не может. Это — естественные права человека и гражданское общество. Последнее понималось французскими, английскими американскими авторами XVIII—XIX вв. не совсем одинаково. Значительные различия в толковании этого понятия существуют и в современной литературе.

Считается, что  гражданское общество — это:

1) отделенная  от государства структура, состоящая  из множества ассоциаций, добровольных  объединений;

2) сфера реализации  общественных интересов, находящихся  вне непосредственной деятельности государства;

3) совокупность  людей, строящих определенные  отношения без вмешательства  государства, на основе свободы  выбора;

4) самоорганизованные  группы, движения и личности, независимые  от государства;

5) материальные  условия жизни.

Утверждают, что  гражданское общество — это все  то, что находится за пределами  государства и государственного вмешательства (управления), многообразные, не опосредованные государством и правом отношения свободных и равноправных людей, живущих в условиях рынка и демократического правового государства. Некоторые зарубежные политологи определяют гражданское общество как «самоорганизованные группы, движения и личности, независимые от государства».

Термин «гражданское общество» в том толковании, которое ему придается, не очень удачен. Понятие «гражданин» (в отличие от понятия «человек»), от которого произведен, по крайней мере этимологически, термин «гражданское общество», имеет в своей основе элемент государственности. Термин «гражданин» указывает на связь лица с государством, а не его отделение от государства.

Создание гражданского общества связывают с определенной цту-пенью развития: в прошлом  — с признанием естественных (а  затем иных) прав человека, с уважением  человеческой личности, со свободой частной собственности и конкуренции, ликвидацией абсолютизма, демократией на основе правового равенства и т.д., а в современных условиях — обычно с появлением «среднего класса». Однако некоторые отечественные авторы утверждают, что гражданское общество существовало всегда, происходит лишь смена поколений и ценностных ориентиров. В связи с этим предлагаются различные его классификации от древности до наших дней: идеологизированное, теократизированное, гуманнократия и др., а также типы: конфессиональное, общинное, корпоративное, классовое, свободная ассоциация граждан. Ни в прошлом, ни тем более в современных условиях невозможно представить не абстрактно сконструированное, а реальное общество, которое после возникновения государства существовало бы без государственного регулирования. Следовательно, речь может идти о степени и формах вмешательства государства, о весомости разных элементов — саморегулирования общества и государственного вмешательства в этом сочетании.

В условиях тоталитарной системы, когда жизнь общества огосударствлена, государственное регулирование приобретает запредельный характер. На первых порах коренной перестройки общества такой подход может дать определенный эффект, но в дальнейшем это приводит к стагнации и часто — к краху, как это произошло со странами тоталитарного социализма и со многими тоталитарными государствами в Африке (как социалистической, так и капиталистической ориентации) в 80—90-х гг. XX в. Напротив, если исключить всякое государственное регулирование в обществе (в том числе в сфере экономики, социальных и политических отношений, духовной жизни, в сфере свободы человека и т.д.), что сделать после появления государства практически невозможно, то это приведет к катастрофе. Сочетание саморегулирования общества и государственного регулирования находит свое отражение в специфике конституционных норм, относящихся ко многим сторонам общественного строя. Очень часто заголовки соответствующих глав, посвященных роли государства в обществе, в зарубежных конституциях содержат слово «принципы» («социально-экономические принципы» «руководящие принципы»). Регулирование идет по линии установления принципов, а не конкретных императивов.

«Гражданское  общество» — прогрессивная демократическая  концепция, созданная в определенных условиях борьбы против произвола государства, королевского абсолютизма. Это — философская абстракция. Существует реальное общество, которое теперь невозможно без государственного управления, хотя в какие-то стороны, элементы, отношения общества государственное управление не может и не должно вмешиваться.

Однако для  вычленения этой сферы личных, духовных интересов, которая в английском языке обозначается словом privacy (прайвеси), а также сферы некоторых (далеко не всех) отношений внутри ассоциаций и между ассоциациями людей термин «гражданское общество» неудачен. Новый термин пока что не найден, хотя предлагались понятия для общества в целом (демократическое, открытое, свободное и т.д.).

Особенности государственного регулирования различных сторон общества. Государство по-разному, с неодинаковой степенью на разных этапах развития регулирует экономические, социальные, политические и духовные отношения в обществе. В связи с этим оно получало в истории различные характеристики: государство-зло (левиафан), государство-добро, либеральное государство («ночной сторож»), не вмешивающееся в экономику, государство благоденствия (обеспечивающее блага всем) и современное трудовое государство, работающее для общества, оказывающее населению все возрастающие социальные услуги.

Современное государство, прежде всего путем принятия соответствующего законодательства, в той или иной степени регулирует экономические отношения. Оно устанавливает равноправие и защиту всех форм собственности, обеспечивает свободу предпринимательской деятельности, охраняет свободу конкуренции, запрещает монополистическую деятельность, захват рынка и установление монопольных цен. Вместе с тем в современных конституциях отсутствует формулировка о «священной и неприкосновенной частной собственности», которая применялась раньше. Напротив, имеются положения о социальной функции частной собственности, провозглашается, что собственность обязывает, что она должна служить общему благу, допускается национализация частной собственности (обращение ее в собственность государства), обычно при соблюдении трех условий: в интересах общества (а не отдельных социальных групп), на основе закона, принятого парламентом (а не путем декретов правительства или комиссаров), при выплате равноценного, а нередко предварительного возмещения, размер которого в спорных случаях устанавливается судом (а не по усмотрению должностных лиц). Некоторые конституции (Италии, Португалии, Бразилии и др.), законы ряда стран (Египта, Филиппин и др.) предусматривают возможность аграрной реформы — установление предела земельной собственности, принудительное отчуждение излишков (а также земель помещиков-абсентеистов, живущих в городе и не обрабатывающих землю) и распределение их между безземельными, малоземельными крестьянами, сельскохозяйственными рабочими. Национализация частных предприятий и целых отраслей (электротехнической, угольной промышленности, банковских групп и т.д.), аграрные реформы широко проводились и периодически повторяются в отношении отдельных объектов во многих странах (Австрия, Германия, Египет, Италия, Мексика, Франция, Япония и др.). Все эти меры вмешательства, равно как и приватизация (возмездная или безвозмездная, например, жилья в России, передача государственной собственности частным физическим и юридическим лицам), систематически осуществляются государством, государственной властью (на основе закона). Проект закона о национализации обсуждается в парламенте России. Наряду с общим принципом свободы хозяйственной деятельности государство устанавливает также определенные ограничения для свободы гражданского оборота отдельных видов собственности (оружия, ядов, наркотиков), определяет объекты исключительной государственной собственности, запрещает некоторые формы предпринимательской деятельности, разрешает отдельные естественные монополии. В собственности государства во всех странах находятся огромные материальные ресурсы (в некоторых странах — вся земля, природные ископаемые, оборонные заводы, ежегодный государственный бюджет).

Для регулирования  экономики применяется прогнозирование  экономического развития. В отличие от директивного планирования в тоталитарных социалистических странах это индикативное, ориентирующее планирование.

В результате названных  и иных мер государственного регулирования  в развитых капиталистических странах  создана социально ориентированная рыночная экономика.

Государственное управление распространяется на социальные отношения в обществе, государство  проводит определенную социальную политику. Прежде всего современное государство  оказывает социальные услуги (образование, здравоохранение, трудоустройство, средства связи и т.д.) всему населению независимо от социальных групп и социального положения личности, в связи с чем оно и получило затем в конституциях название социального государства. Вместе с тем оно проводит определенную социальную политику, разную в демократических и тоталитарных странах (вспомним лозунг ликвидации эксплуататоров в странах тоталитарного социализма). При определении социальной политики государство учитывает прежде всего интересы доминирующего класса (социального слоя), принимая, однако, во внимание интересы и других слоев населения. Оно предоставляет преимущества определенным социальным группам (в Китае, например, городскому населению по сравнению с сельским в избирательных правах, «среднему классу», льготы мелким и средним предпринимателям. Государство вводит противоборство социальных слоев, групп давления в определенные рамки, регулируя формы социальных выступлений. Разрешая экономические забастовки работников, государство запрещает политические забастовки, всеобщие забастовки, забастовки солидарности, забастовки определенных категорий государственных служащих (такие забастовки могут парализовать государственное управление), забастовки на предприятиях жизнеобеспечения (снабжение водой, газом, электричеством), некоторых видов транспорта и т.д. Одновременно государство ограничивает права предпринимателей, иногда запрещая им массовые увольнения (локауты) в случае забастовок, иногда запрещает индивидуальные увольнения без согласия профсоюза, произвольное закрытие предприятий. В некоторых государствах, например, в Швейцарии Конституцией 1999 г. одновременно разрешены и экономические забастовки, и локауты.

Государство регулирует другие формы протеста и давления различных социальных слоев и  групп, устанавливая порядок проведения собраний, митингов, пикетов, демонстраций, запрещая их проведение в определенных местах. При нарушениях порядка полиция применяет силу, рассеивая незаконные демонстрации. В тоталитарных странах государство запрещает всякую оппозицию. Ее выступления рассматриваются как антигосударственная деятельность и караются в соответствии суголовным законом, а то и путем прямых расправ.

Государство регулирует политические отношения в обществе. Оно разрешает или не разрешает  деятельность определенных партий и  общественных объединений, поддерживает одни партии и стесняет или запрещает деятельность других. Это имеет место и в том случае, если конституция признает свободу политической оппозиции. Правящая партия всегда в какой-то мере использует властные рычаги, чтобы препятствовать оппозиции прийти к власти. Однако в условиях демократии государство отнюдь не стремится ликвидировать всякую политическую оппозицию. Только немудрая государственная власть делает это. Проницательные руководители государства понимают, что оппозиция полезна для общества. Она указывает на его «болевые точки», и чем успешнее будет их лечение, тем больше шансов у правительства сохранить свое пребывание у власти, избежать революционных потрясений. Если же запрещать политическую оппозицию, загоняя болезни общества внутрь, то последствия могут быть катастрофическими.

Наряду с  партиями государство поддерживает или стесняет деятельность других общественных объединений, разрешая или запрещая им участие в политике (выдвижение собственных кандидатов, участие  в избирательной кампании, демонстрации с политическими лозунгами и т.д.). Такое участие запрещается, например, социально-экономическим объединениям, в частности, профсоюзам.

Государство оказывает  определяющее воздействие на политический режим в обществе. Использование демократических или авторитарных методов осуществления государственной власти составляет сердцевину политического режима в стране.

Государство создает  основной массив политических норм. Многие правовые акты (законы и др.) имеют  политический характер и, хотя в праве численно преобладают неполитические нормы, право в целом — инструмент политики государства. Именно путем правовых норм государство регулирует важнейшие стороны экономических, социальных и других отношений в обществе.

Наконец, регулирующая роль государства, хотя и в неизмеримо меньшей степени, распространяется на духовную жизнь общества. Конституции многих стран запрещают пропаганду расизма, национализма, разжигание языковой и социальной розни. В соответствии с решением суда (государственного органа) могут быть конфискованы и уничтожены издания, видеозаписи и т.д., пропагандирующие запрещенные законом человеконенавистнические взгляды. В то же время государство в некоторых странах устанавливает обязательную идеологи (ислам в странах мусульманского фундаментализма, панча-сила в Индонезии, рукунегару в Малайзии и т.д.). Соответствующие положения закреплены в конституциях, иных правовых актах. В Конституции КНР 1982 г. говорится об идеях Мао Цзэдуна, в Конституции Вьетнама 1992 г. - Хо Ши Мина, в Конституции КНДР 1972 г. - об идеях чучхе.