Лекции по "Публичное администрирование"

Характеризуя  вмешательство государства в  различные стороны жизни общества, американский автор В.Фридман написал  книгу «Социалистические Штаты  Америки». В отрывке из этой книги, опубликованном в «Российской газете», он утверждает, что вмешательство американского государства во все сферы жизни общества постоянно и систематично и что в США осуществлены все 10 мер, обозначенных как необходимые для социализма в «Манифесте Коммунистической партии» К. Маркса и Ф. Энгельса1. В утверждениях В.Фридмана много преувеличений, однако ясно, что и в США, где, как считается, экономическая роль государства слабее, чем в Европе, государство регулирует самые различные стороны жизни общества. Регулирующая роль государства (мы не говорим сейчас о ее степени) появилась вместе с возникновением государства, отрицать ее не нужно, ликвидировать ее невозможно. Проблема состоит в другом: регулирующая роль государства не должна стеснять саморазвитие общества, а этот теоретический постулат реализовать практически невозможно, поскольку всякое регулирование это саморазвитие затрагивает. Речь, видимо, может идти лишь о магистральном пути его саморазвития, исключении масштабных социальных экспериментов с обществом, проводимых в прошлом государственной властью (в том числе в России в целях строительства коммунизма).

ТЕМА 4.

ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ УРОВНИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

4.1. ТЕРРИТОРИЯ, НАСЕЛЕНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ

Государственное управление осуществляется в масштабах страны, а иногда выходит  за ее пределы (управление посольствами и консульствами данного государства в других странах, регулирование поведения своих граждан, находящихся за границей, контроль за использованием экономических зон государства, расположенных в открытом море). Органы государственного управления (например, отделы и управления министерств, выполняющие общегосударственные задачи) создаются в субъектах государства, в автономных образованиях (например, назначенный правительством губернатор Аландских островов в Финляндии), в административно-территориальных единицах (те же отделы общегосударственных министерств).

В широком смысле слова под территорией в международном  праве понимаются различные пространства земного шара с его сухопутной и водной поверхностью, недрами и  воздушными пространствами, а также космическое пространство и находящиеся в нем небесные тела. По основным видам правового режима вся территория подразделяется на три типа:

1)государственная территория;

2)территория с международным  режимом;

3)территории со смешанным  режимом.

Государственной является такая  территория, которая находится под  суверенитетом определенного государства, то есть принадлежит определенному  государству, осуществляющему в  ее пределах свое территориальное верховенство. Принадлежность и верховенство являются двумя основными признаками государственной территории. Некоторые временные исключения возможны в случаях военной оккупации и международно-правовой аренды территории.

К территориям с международным  режимом относятся лежащие за пределами государственной территории земные пространства, которые не принадлежат кому-либо в отдельности, а находятся в общем пользовании всех государств в соответствии с международным правом. Это прежде всего открытое море, воздушное пространство над ним и глубоководное морское дно за пределами континентального шельфа.

К территориям со смешанным  режимом относятся континентальный  шельф и экономическая зона. Эти  районы не находятся под суверенитетом  государств и не входят в состав государственных территорий, но каждое прибрежное государство имеет суверенные права на разведку и разработку природных ресурсов прилегающих к нему континентального шельфа и экономической морской зоны, а также на охрану природной среды этих районов. Объем этих прав определяется международным правом, в частности Конвенцией о континентальном шельфе 1958 года и Конвенцией ООН по морскому праву 1982 года. В пределах этих прав каждое государство издает свои законы и правила, регулирующие упомянутые виды деятельности. В остальном на континентальном шельфе и в экономической зоне действуют принципы и нормы международного морского права.

Населе́ние (народонаселение) в демографии — совокупность людей, живущих на Земном шаре (население  Земли) или в пределах конкретной территории — континента, страны, области  и т. д

В демографии выделяются следующие  категории населения:

Постоянное население - обычное  население, основная категория, объединяющая совокупность людей, для которых  данная территория представляет собой  место обычного проживания в данное время.

Стабильное население - теоретическая  модель населения с неизменными во времени интенсивностями рождаемости, смертности и возрастной структурой.

Стационарное население - теоретическое население, частный  случай стабильного населения при  истинном коэффециенте естественного  прироста r = 0 и неизменной численности  населения P(t) = P(0).

Управление — это целенаправленный и постоянный процесс воздействия  субъекта управления на объект управления. В качестве объекта управления выступают  различные явления и процессы: человек, коллектив, социальная общность, механизмы, технологические процессы, аппараты.

Государственное управление (англ. public administration) — деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому  воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического  курса (public policy).

В теории государственного управления существуют три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления:

правовой подход;

политический  подход;

управленческий  подход.

Согласно правовому  подходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинён не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции.

Согласно политическому  подходу, основной задачей государственного управления является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан

Согласно менеджеристскому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в квантифицируемой (измеримой) форме.

4.2. ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Общегосударственное управление осуществляется на всей территории государства, определенной государственной границей (включая сушу, внутренние воды, территориальное море — 12 морских миль от суши, т.е. приблизительно 22 км, воздушный столб над ними до высоты геостационарной орбиты Земли, т.е. приблизительно до 100— 110 км, недра земли на достижимую глубину). Территорией государства считаются также морские, воздушные суда и космические аппараты под флагом государства (на них действуют законы данного государства).

На континентальном шельфе и  в исключительной экономической зоне (такие зоны объявляются государствами) государство обладает суверенными правами в порядке, определенном не только законами данного государства, но и нормами международного права.

Центральные органы государства, как правило, отраслевые, — министерства и ведомства. В субъектах государства (в том числе в большинстве республик) иногда существуют свои местные министерства, но они не относятся к центральным органам управления.

Общегосударственный характер управления, осуществляемого высшими и центральными органами государства, находит свое выражение в порядке их формирования, территориальной и предметной сферах деятельности, в порядке подчиненности и ответственности, формах и методах деятельности.

Высшие органы государства формируются  либо непосредственно гражданами государства, либо другими высшими органами. Так, однопалатный парламент и «нижняя» палата двухпалатного парламента во всех странах формируются путем избрания гражданами (в отдельных странах президент может назначить в состав однопалатного парламента небольшое число членов, например, в Египте — 10 человек, которые составляют менее 1/40 части состава парламента).

«Верхняя» палата, однако, может формироваться  не только путем прямых выборов гражданами, но и другими способами: косвенными выборами (во Франции членов верхней палаты избирают по административно-территориальным единицам — департаментам Депутаты нижней палаты, проживающие в них, а также члены органов местного самоуправления), путем назначения (в Германии — правительствами земель), выборов нижней палатой (Норвегия), смешанными способами (Бельгия и др.).

Особый характер общегосударственного управления находит, далее, свое выражение в территориальной  и предметной сферах деятельности. Органы общегосударственного управления (если это не их делегатуры на местах) осуществляют управление на всей территории государства (включая особые виды территорий, о которых говорилось выше). В тех странах, где наряду с субъектами есть несубъекты федерации (Австралия, США, Индия и др.), государство обычно управляет ими непосредственно.

4.3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ, АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ  ЕДИНИЦЫ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ

Территория государства (в федерациях — территории субъектов федерации) делится на сельские административные единицы (общины), внутригородские районы, сельские районы (округа или иные с другими названиями), единицы областного звена (провинции и т.д.).

В одних странах существует лишь два звена деления (община — область  в Болгарии), в других — три (гмина (община) — повет (район) — воеводство (область) в Польша, в иных — четыре (коммуна (община) — арондисман (район) — департамент (округ) — режьон (область) во Франции).

Государственное управление в этих территориальных единица может  быть организовано по-разному в зависимости  от того, являете данная территориальная единица только административно-территориальной или эта единица имеет статус муниципального образования.

Административно-территориальные  единицы, не имеющие статуса муниципального образования, управляются должностными лицами (начальник района, губернатор и др.), назначенными органами государства. В таких единицах существует только государственное управление. Обычно это районы, области и др., но не города и села, хотя в некоторых странах Востока, например в Индонезии, села управляются назначенными старостами. Названия муниципальных образований (сельский административный округ (община), район, город и т.д,) обычно совпадают с названиями административно-территориальных единиц, но они имеют собственное выборное самоуправление (совет, мэр и др.). Однако это не означает, что в муниципальном образовании всегда отсутствует государственное управление.

       В крупных единицах! (район и выше) его могут представлять  районные директора, назначенные  губернаторы, префекты, которые реализуют  общегосударственные полномочия наряду с действующими муниципальными советами и мэрами, которые занимаются вопросами местного значения. Кроме того, в городах, некоторых других муниципальных образованиях есть отделы и управления (делегатуры) министерств (отдел министерства внутренних дел, юстиции, сельского хозяйства и др.). В тех муниципальных образованиях, где нет таких делегатур (мелкие города, села), избранные мэры, старосты утверждаются правительством, министром внутренних дел в качестве представителей государства и в случае необходимости выполняют такие функции, которые имеют общегосударственное значение. По этим вопросам мэр подчинен вышестоящим государственным органам.

Административно-территориальное  деление (если это не муниципальные  образования) имеет свою иерархию: нижестоящие административно-территориальные единицы подчинены вышестоящим (например, районы — области) и указания вышестоящих органов государства обязательны для нижестоящих. В муниципальных образованиях такого подчинения нет. Они автономны, каждое из ни* самостоятельно и под свою ответственность занимается местными делами.

Различие в управлении территориальными единицами исторически коренится  в том, что выделилось два вида управления на местах местное и региональное. Это различие территориальных единиц создаются и сейчас, хотя и не так отчетливо, как прежде. Общины считаются естественно сложившимися образованиями, чала это были селения, основанные племенами, перешедшими к такому образу жизни, поселки, созданные переселенцами (в частности иммигрантами), и т.д. Многие из них превратились затем в большие города (например, Нью-Йорк), но продолжают считаться общинами (еще столетия назад они получили городские хартии от колей, даровавших им подобие местного самоуправления). Другие территориальные единицы, создаваемые «сверху», актами государственной власти, в ходе районирования получили обобщенное название регионов. В отличие от «естественных» общин они считаются «искусственными» образованиями. Это различие учитывается и в международных актах (Европейская хартия муниципального самоуправления 1985 г. относится прежде всего к общинному звену, но есть и проект Европейской хартии регионального самоуправления, подготовленный в 1997 г.).

В общинном звене (коммунах, городах, поселках, сельских административных округах), по существу, нет особого государственного управления. Там действуют только органы местного самоуправления. Если и есть отделения министерств, то они, по существу, являются учреждениями по обслуживанию населения (например, почта).