Международно-правовой статус субъектов РФ

Провозглашение  Республикой Алтай суверенитета означает также нарушение конституционного принципа ее равноправия с иными  субъектами Российской Федерации (часть 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации), которые, действуя в рамках Конституции  Российской Федерации, не закрепляют в  своих конституциях и уставах  положений о собственном суверенитете.

Согласно  статье 162 Конституции Республики Алтай, государственные символы Республики Алтай - флаг, герб, гимн выражают суверенитет  Республики Алтай.

Конституция Российской Федерации не содержит положений  о символах субъектов Российской Федерации. Республики, как и другие субъекты Российской Федерации, вправе самостоятельно устанавливать свои символы и придавать им статус официальных отличительных атрибутов, закрепляющих исторические и иные ценности народов и территории, на которой  они проживают. Однако флаг, герб и  гимн Республики Алтай призваны самоидентифицировать ее только в качестве одного из субъектов Российской Федерации и по своей природе не могут выражать суверенитет Республики Алтай.

Субъекты  Российской Федерации не могут выходить за пределы прав, предоставленных  им Конституцией Российской Федерации. Поскольку Конституция Российской Федерации не признает наличия у  субъектов Российской Федерации  суверенитета, государственные символы (флаг, герб и гимн) Республики Алтай  не могут выражать суверенитет Республики Алтай.

Таким образом, положения статей 4 и 162 Конституции  Республики Алтай в части закрепления  суверенитета Республики Алтай не соответствуют  Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 1), 4 (часть 1) и 5 (часть 1), поскольку во взаимосвязи с  положениями части первой статьи 6, части первой статьи 77, части первой статьи 114 Конституции Республики Алтай  допускают ограничение суверенитета Российской Федерации и нарушение  установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов  ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также равноправия  субъектов Российской Федерации.

Признание оспариваемых положений Конституции  Республики Алтай о суверенитете, неадекватно выражающих ее государственно - правовые характеристики как субъекта Российской Федерации, не соответствующими Конституции Российской Федерации  не отрицает принадлежности Республике Алтай всей полноты государственной  власти, которой она - вне пределов ведения Российской Федерации и  полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения  Российской Федерации и ее субъектов - обладает в силу статей 5 (часть 3) и 73 Конституции Российской Федерации, и не является отказом от принципа федерализма. Народ Республики Алтай  является источником государственной  власти в Республике, но не единственным, поскольку ее формирование и функционирование как составной части единой государственной  власти в Российской Федерации осуществляется согласно как воле народа Республики, так и воле многонационального народа России в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. [ 4 ]

     2.2 Элементы международной правосубъектности в субъектах РФ

  Однако положения о признании за субъектами РФ некоторых элементов международной правосубъектности закреплены во многих договорах о разграничении полномочий.

Так, Договор Российской Федерации  и Республики Татарстан от 15 февраля  1994 г. «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» предусматривает, что органы государственной власти Республики Татарстан участвуют в международных отношениях, устанавливают отношения с иностранными государствами и заключают с ними соглашения, не противоречащие Конституции и международным обязательствам Российской Федерации, Конституции Республики Татарстан и настоящему Договору, участвуют в деятельности соответствующих международных организаций (п. 11 ст. II).

В соответствии со ст. 13 Договора о  разграничении предметов ведения  и полномочий между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области от 12 января 1996 г. Свердловская область вправе выступать самостоятельным участником международных и внешнеэкономических связей, если это не противоречит Конституции РФ, федеральным законам и международным договорам РФ, заключать соответствующие договоры (соглашения) с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также министерствами и ведомствами иностранных государств.

          2.3 Анализ существующих нормативных документов

В Конституции Российской Федерации  участие ее субъектов в заключении международных договоров не стало  предметом конституционного регулирования. Пункт о. ст.72 Конституции России гласит, что выполнение международных  договоров Российской Федерации  находится в совместном ведении  Российской Федерации и ее субъектов. Закон «О международных договорах  РФ» (ст.4) предусматривает рассмотрение предложений заинтересованного  субъекта Федерации при подготовке проекта договора.

В Конституции Российской Федерации  нет определенно сформулированной нормы о приоритете действия международных  договоров Российской Федерации  на всей территории. Вместе с тем  международные договоры страны, согласно Конституции, являются составной частью ее правовой системы, положения официально опубликованных международных договоров  действуют на всей территории непосредственно1. 
В Советском Союзе суверенными являлись как федерация в целом, так и входящие в нее союзные республики. Каждая из союзных республик имела право вступать в отношения с иностранными государствами, заключать с ними договоры и обмениваться дипломатическими и консульскими представительствами, участвовать в деятельности международных организаций. На практике это право реализовалось лишь Украинской ССР и Белорусской ССР, которые являлись членами ООН, а также ее специализированными учреждениями и органами.

В Конституции Российской Федерации  нет определенно сформулированной нормы, четко регулирующей деятельность субъектов Федерации по осуществлению  международных и внешнеэкономических  связей, что давало бы возможность  ряду субъектов осуществлять собственное  правовое регулирование данной области. Самостоятельно выступая в качестве участника международной деятельности, субъекты Федерации руководствовались, как правило, своими законами, игнорируя  федеральные. Этому в значительной мере способствовали договоры о разграничении  предметов ведения и полномочий между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов  Российской Федерации. Сложившаяся  практика толкала на попытки выработки  в отечественной доктрине концепции частичной международной правосубьектности субъектов Федерации или даже их всеобщего признания как особой категории субъектов международного права.

Такие предложения полностью противоречат как основным принципам международного права, так и Конституции Российской Федерации, закрепившей приоритетную роль Российской Федерации во внешней  политике, международных отношениях, в заключении международных договоров. Данный подход закреплен в принятом 4 января 1999 г. Федеральном законе «О координации международных внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации». Важно то, что в законе дано официальное толкование положений Конституции Российской Федерации о совместном ведении Федерации и субъектов Федерации в плане координации международных и внешнеэкономических связей. В законе подчеркнуто, что речь идет не о международных отношениях, а лишь о международных связях, осуществление которых субъектами должно четко регулироваться и контролироваться самой Федерацией. При этом ст. 7 Федерального закона оговаривает, что соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключаемые органами власти субъекта Российской Федерации, независимо от формы, наименования и содержания, не являются международными договорами.

В Постановлении Правительства  Российской Федерации от 1 февраля  2000 г. «О принятии Правительством Российской Федерации решений о согласии на осуществление субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей с органами власти иностранных государств»1 закреплено положение о том, что федеральные органы государственной власти не несут ответственности по названным соглашениям, за исключением случаев, когда они заключены с согласия Правительства Российской Федерации либо когда по конкретному соглашению субъекта Российской Федерации имеются официальные гарантии Правительства Российской Федерации. На деле это также означает, что субъекты Федерации не выступают на международной арене в качестве самостоятельных субъектов международного права и, следовательно, заключаемые ими договоры не подлежат регулированию международным правом.

Нормативные акты некоторых субъектов  РФ предусматривают возможность  заключения ими международных договоров  от своего имени. Так, ст. 8 Устава Воронежской  области 1995 г. устанавливает, что частью правовой системы области являются международные договоры Воронежской области. Нормы аналогичного содержания зафиксированы в ст. 6 Устава Свердловской области 1994 г., ст. 45 Устава (Основного закона) Ставропольского края 1994 г., ст. 20 Устава Иркутской области 1995 г. и др. уставах субъектов РФ, а также в конституциях республик (ст. 61 Конституции Республики Татарстан).

Более того, в некоторых субъектах  РФ приняты нормативные акты, регулирующие процедуру заключения, исполнения и  прекращения договоров, например, принят закон Тюменской области «О международных соглашениях Тюменской области и договорах Тюменской области с субъектами Российской Федерации» 1995 г. Закон Воронежской области «О правовых нормативных актах Воронежской области» 1995 г. устанавливает (ст. 17), что органы государственной власти области вправе заключать договоры, являющиеся нормативно-правовыми актами, с органами государственной власти РФ, с субъектами РФ, с иностранными государствами по вопросам, представляющим их общий, взаимный интерес.

Однако заявления субъектов  РФ о своей международной договорной правоспособности еще не означают, по моему глубокому убеждению, наличия этого юридического качества в действительности. Необходим анализ соответствующих норм законодательства.

Федеральное законодательство не решает пока этого вопроса.

Согласно Конституции РФ (п. «о»  ч. 1 ст. 72), координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ относится к совместному ведению РФ и субъектов Федерации. Однако Конституция прямо не говорит о возможности субъектов РФ заключать соглашения, которые являлись бы международными договорами. Не содержит таких норм и Федеративный договор.

Федеральный закон «О международных  договорах Российской Федерации» 1995 г. также относит заключение международных договоров РФ к ведению РФ. Установлено, что международные договоры РФ, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъектов Федерации, заключаются по согласованию с соответствующими органами субъектов. При этом основные положения договоров, затрагивающих вопросы совместного ведения, должны направляться для внесения предложений в соответствующие органы субъекта федерации, которые, однако, не имеют права вето на заключение договора. О договорах субъектов Федерации в законе 1995 г. ничего не говорится.

Следует учитывать и тот факт, что ни Конституция РФ, ни Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. не закрепляют норм о проверке конституционности международных договоров субъектов Федерации, хотя в отношении международных договоров РФ такая процедура предусмотрена.

В ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г., устанавливающей компетенцию конституционных (уставных) судов субъектов РФ, в числе правовых актов, которые могут быть предметом рассмотрения в этих судах, международные договоры субъектов РФ также не названы.

Пожалуй, единственная норма федерального законодательства, свидетельствующая  о наличии у субъектов РФ элементов  договорной правоспособности, содержится в ст. 8 Федерального закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» 1995 г., согласно которой субъекты РФ имеют право в пределах своей компетенции заключать соглашения в области внешнеторговых связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств.

Что касается практики обмена представительствами  с субъектами иностранных федераций, то это качество не является главным  в характеристике международной правосубъектности, однако заметим, что ни в Конституции, ни в законодательстве РФ данный вопрос пока никак не урегулирован. Указанные представительства открываются не на основе взаимности и аккредитуются при каком-либо органе власти субъекта зарубежной федерации или территориальной единицы. Эти органы, являясь иностранными юридическими лицами, не имеют статуса дипломатических или консульских представительств и на них не распространяются положения соответствующих конвенций о дипломатических и консульских сношениях.

То же самое можно сказать  и о членстве субъектов РФ в  международных организациях. Известно, что уставы некоторых международных организаций (ЮНЕСКО, ВОЗ и др.) допускают членство в них образований, не являющихся независимыми государствами. Однако, во-первых, членство в этих организациях субъектов РФ пока не оформлено, и, во-вторых, этот признак, как уже говорилось, далеко не самый главный в характеристике субъектов международного права.

2.4  ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»

В 1999 г. вступил в силу Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», он обозначил возможности субъектов в межгосударственной сфере.

Закон 1999 г. определил, что под международными и внешнеэкономическими связями субъектов Российской Федерации понимаются осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях связи с иностранными партнерами (п. 2 ст. 1). Иностранными партнерами являются субъекты иностранных федеративных государств, административно-территориальные образования иностранных государств. Субъекты Российской Федерации с согласия Правительства Российской Федерации могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств (п. 1. ст. 1).