Международно-правовой статус субъектов РФ

Таким образом, ни Конституция, ни Федеральный  закон 1999 г. ничего не говорят о самостоятельной международной правосубъектности членов Российской Федерации.

Как правило, международные отношения  государств складываются в трех основных направлениях: 1) заключение договоров  с иностранными государствами и  международными организациями; 2) открытие дипломатических и консульских  представительств; 3) участие в деятельности международных организаций.

Как показывает практика, в том  числе и Сахалинской области, международные связи субъектов  Российской Федерации складываются в тех же направлениях, с учетом их специфики, это: 1) заключение соглашений с иностранными партнерами; 2) открытие зарубежных представительств; 3) участие в деятельности межправительственных организаций.

Рассмотрим эти виды деятельности более подробно.

Сначала остановимся на договорной правоспособности субъектов Российской Федерации.

Согласно Федеральному закону «О координации  международных и внешнеэкономических  связей субъектов Российской Федерации», субъекты в пределах своих полномочий имеют право заключать соглашения с иностранными партнерами. Субъект  заблаговременно уведомляет федеральные  органы государственной власти о  вступлении в переговоры о заключении соглашения об осуществлении международных  и внешнеэкономических связей (ст. 3).

В ст. 7 того же Закона предусмотрено, что соглашения об осуществлении  международных и внешнеэкономических  связей, заключаемые органами государственной  власти субъекта Российской Федерации  независимо от формы, наименования и  содержания, не являются международными договорами. Этой статье стоит уделить  особое внимание, так как неопределенность статуса международных соглашений субъектов Российской Федерации  порождает немало вопросов.

Из 7 статьи следует, во-первых, что  такие соглашения не имеют никакого отношения к международным договорам, и, во-вторых, что соглашения не регулируются нормами международного права. А  эти утверждения, в свою очередь, спорны.

Что касается первого положения, то, согласно Федеральному закону 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации», «договор – это международное соглашение… независимо от его наименования»⁸. Схожая формулировка содержится и в ст. 2 Венской конвенции о международных договорах 1969 г.⁹. Во внутригосударственном праве любое соглашение, являющееся результатом достижения воль двух и более субъектов относительно их прав и обязанностей, называется договором (трудовой договор, гражданский договор). В сфере международно-правовых отношений различие между договорами в зависимости от их наименования не проводится. Договор может называться соглашением, пактом, меморандумом и т. д. В связи с этим непонятно, почему законодатель избегает использовать термин «договор» в отношении соглашений субъектов Российской Федерации. Соглашение является договором, даже если оно и не называется договором.

Второе положение, о том, что  к соглашениям членов Федерации  не имеют отношения нормы права  международных договоров, тоже достаточно спорно.

В Законе 1999 г. есть только одно общее требование, согласно которому соглашение не может содержать положения, противоречащие Конституции, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, федеральному законодательству (п. 2. ст. 1).

На сегодняшний день в Российской Федерации нет нормативно-правового  акта, который бы определил требования к порядку заключения, форме, структуре  таких соглашений.

Вполне очевидно, что соглашения субъектов Российской Федерации  имеют определенные сходства с международными договорами, несмотря на то, что такие  соглашения действуют в правовом режиме Конституции. К соглашениям  субъектов, безусловно, применяются  по аналогии нормы права международных  договоров, это касается прежде всего  формы и структуры договора. Таким  образом, соглашения являются частью нормативно-правовой составляющей международно-правовой системы  и в то же время – составной  частью правовой системы РФ и ее субъектов.

На сегодняшний день субъекты Российской Федерации заключили не одну сотню  соглашений с иностранными партнерами.

Так, Сахалинской областной администрацией подписано в 1998 г. Соглашение о дружбе и экономическом сотрудничестве между Сахалинской областью Российской Федерации и Хоккайдо Японии. Межрегиональные связи Сахалинской области и США строятся в рамках отношений со штатом Аляска на основе Соглашения о сотрудничестве между Сахалинской областью и штатом Аляска 1997 г. В 2002 г. был заключен Меморандум о продолжении этого сотрудничества, и Меморандума о продолжении этого сотрудничества 2002 г. В стадии разработки находятся соглашения с провинцией (Корея), штатом Альберта (Канада), провинцией Хейлунцзян (Китай).

Остановимся подробнее еще на одном  моменте. В 2000 г. Правительство Российской Федерации приняло Правила государственной регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Согласно этому Положению, все соглашения подлежат регистрации в Министерстве юстиции России (п. 1). В качестве положительного момента можно отметить, что тем самым был усилен контроль со стороны федеральных органов государственной власти за договорной деятельностью субъектов, так как до этого момента ни один федеральный орган не располагал полной информацией обо всех соглашениях, заключаемых членами Федерации. Но, с другой стороны, теперь соглашения подлежат регистрации в качестве нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации. Таким образом, снова законодатель ставит под сомнение международный характер соглашений.

Любое соглашение, в том числе  и международное, вступает в силу с момента, определенного сторонами  договора. Согласно п. 8 этого же Положения, в государственной регистрации  соглашения может быть отказано, если будет установлено противоречие нормам международного права и федерального законодательства. Основание, безусловно, серьезное, но приостановление действия договора в одностороннем порядке  вряд ли является приемлемой мерой, так  как соглашение не является в чистом виде внутригосударственным правовым актом.

Более того, согласно ст. 4 Федерального закона «О координации международных  и внешнеэкономических связей субъектов  Российской Федерации», проект соглашения об осуществлении международных  и внешнеэкономических связей не позднее чем за месяц до подписания представляется для согласования в  Министерство иностранных дел Российской Федерации, а при необходимости  и в другие федеральные органы исполнительной власти.

Таким образом, соглашение до подписания уже проходит согласование в органах  государственной власти. В случае возникновения разногласий между  федеральными органами исполнительной власти и органами государственной  власти субъекта Российской Федерации  в отношении проекта применяются  согласительные процедуры в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 3 ст. 4).

Понятно стремление государства особо  подчеркнуть значимость внутригосударственного правового регулирования заключения соглашений субъектов Российской Федерации, но в то же время нельзя подрывать  имидж субъекта Федерации, который  важен и для самого государства.

Теперь коснемся такого направления  международной деятельности субъектов  Федерации, как создание представительств за рубежом. Оно не является основным, но начинает активно развиваться.

В Конституции этот вопрос не нашел  своего отражения. Согласно п. 1 ст. 10 Федерального закона «О координации международных  и внешнеэкономических связей субъектов  Российской Федерации», субъекты пользуются правом открывать свои представительства  за пределами государства. Представительства  субъектов РФ не обладают статусом дипломатических представительств, на них не могут быть возложены  дипломатические или консульские  функции. Работники таких представительств не пользуются дипломатическими и консульскими иммунитетами (п. 4 ст. 10).

Цель открытия таких представительств – представление интересов субъекта, действуют они в соответствии с законодательством страны пребывания. Тем самым законодатель подчеркивает, что зарубежные представительства  членов Федерации не имеют отношения  к официальной деятельности дипломатических  и консульских представительств государства.

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В последнее  время во всем мире активизировалась международным правом деятельность субъектов федерации (Германия, Канада, Бельгия, Швейцария, Россия). Она включает в основном заключение договоров  с иностранными государствами, открытие зарубежных представительств и отчасти  участие в работе ряда межправительственных организаций. Осуществляется она в  рамках конституционных компетенции  и с согласия органов исполнительной власти. В ряде федераций (Германия, Канада, Швейцария) их члены — земли, провинции, кантоны — имеют определенные конституционные права вступать в международные договорные отношения.

В отечественной  науке международного права преобладает  точка зрения, что субъектом международного права является само государство, а  не органы и должностные лица, представляющие его.

Известно, что уставы некоторых  международных организаций (ЮНЕСКО, ВОЗ) допускают членство в них  образований, не являющихся независимыми государствами. Однако официальное  членство субъектов Российской Федерации  в этих организациях не оформлено.

На сегодняшний день Сахалинская  область представлена в таких  международных организациях, как  Ассоциация региональных администраций  стран северо-восточной Азии (АРАССВА) и Северный форум.

Учитывая вышеизложенное, можно  сделать вывод, что практика Российской Федерации в общем идет по пути регулирования международных связей субъектов на федеральном уровне. Из федерального законодательства явно следует, что субъекты Российской Федерации  не являются субъектами международного права и не обладают международной  правосубъектностью. Хотя в работах ряда авторитетных ученых высказывается мнение, что тенденция развития правосубъектности членов Российской Федерации налицо¹⁴, с этим все же трудно согласиться.

С одной стороны, федерация громко заявила о праве своих субъектов  участвовать в международных  и внешнеэкономических связях, с  другой стороны, заняла выжидающую позицию. Несмотря на то, что Федеральный  закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» был принят почти десять лет назад, природа соглашений субъектов Федерации с иностранными партнерами, статус зарубежных представительств так четко и не определены. С другой стороны, субъекты Федерации принимают нормативно-правовые акты, в которых регламентируют эти вопросы самостоятельно. Этот процесс в регионах идет разными темпами.

 

БИБЛИОГРАФИЧЕСКОЕ ОПИСАНИЕ

 

1. Д.А. Шлянцев «Международное право», курс лекций. ЗАО Юстицинформ, 2006г.;

2.    Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин  «Конституционное право России», Мосва, Юристъ 2001г.;

3.     Бирюков П.Н.  «Международное право»

         4.     Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П

"По  делу о проверке конституционности  отдельных положений Конституции  Республики Алтай и Федерального  закона "Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской  Федерации"

 5.    Андреева А. Е.  «Международно-правовой статус субъектов РФ»