Международные гарантии местного самоуправления

Статья 6 закрепляет за органами местного самоуправления право самостоятельно определять собственную  административную структуру, не нарушая  при этом более общих законодательных  положений, а также устанавливает  основы муниципальной службы, при  этом главными критерием подбора  кадров называются личные достоинства  и компетентность.

Статья 7 устанавливает основы статуса местных  выборных лиц, причем главным принципом  провозглашается возможность свободного осуществления мандата. Предусматривается  денежная компенсация расходов в  связи с осуществлением мандата, а также указывается, что «функции и деятельность, не совместимые с  мандатом местного выборного лица, могут устанавливаться только законом или основополагающими правовыми принципами»⁸.

Статья 8 предусматривает возможность административного  контроля за деятельностью органов местного самоуправления, однако жестко ограничивает такой контроль. В частности, оговаривается, что «любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом» и, «как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов».

Самая объемная статья Хартии – статья 9 – посвящена, как и во многих документах Единой Европы, финансовым вопросам. Наиболее общие принципы финансирования местного самоуправления сводятся к тому, что  «органы местного самоуправления имеют  право… на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться  при осуществлении своих полномочий»  и что «финансовые ресурсы  органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным  им Конституцией или законом». Вместе с тем, признается неизбежность неравенства  финансовой обеспеченности муниципалитетов. В связи с этим рассматриваются  принципы государственной бюджетной  поддержки местного самоуправления.

«Защита более слабых в финансовом отношении  органов местного самоуправления требует  ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих  на этих органах расходов», - заявляется в Хартии. Однако тут же оговаривается, что «такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции».

Дабы  избежать увязывания финансовой помощи муниципалитетам с принятием  ими тех или иных конкретных решений, авторы Хартии заявляют, что «предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться  для финансирования конкретных проектов». «Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающему  принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в  сфере их собственной компетенции», - декларируется в Хартии.

За органами местного самоуправления признается право  на сотрудничество в рамках закона и право на ассоциацию, что указывается  в статье 10. Наконец, статья 11 признает за муниципалитетами право на судебную защиту. Таковы вкратце основные тезисы, определяющие правовой статус местного самоуправления в европейских странах.

Часть II Хартии вкупе со статьей 1 посвящена  обязательствам и оговоркам, а часть III традиционно содержит так называемые заключительные положения, связанные  с вступлением договора в силу и его действием во времени  и пространстве, а также информационным и техническим вопросам. Заключительные положения в рамках данной темы не рассматриваются, а рассмотрению обязательств посвящена часть II настоящей статьи, поскольку нормы, содержащиеся в  ее статьях, предусматривают большую  свободу политико-юридического маневра  для стран, присоединившихся к конвенции, в том числе, и Российской Федерации⁹.

Здесь же уместно обобщить сказанное о  структуре и основном содержании Хартии, сделав вывод, что в Преамбуле  и статьях рассматриваемого документа  сформулированы основные принципы местного самоуправления и наиболее важные нормы юридического регулирования этой сферы общественных отношений.

II ЕВРОПЕЙСКАЯ ХАРТИЯ И РОССИЙСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

2.1 Значение Европейской Хартии местного самоуправления для законодательства РФ

Ссылки  на Европейскую Хартию местного самоуправления как на источник российского муниципального права актуальны как в науке, так и в средствах массовой информации. Являясь обобщением многогранного  европейского опыта организации  местного самоуправления,  Хартия служит идеальной моделью, на которую ориентируются в развитии муниципального права страны Европы, включая Россию. Поэтому она интересна не только как нормативно-правовой акт, но и как своего рода законодательный манифест, определяющий идеологию местного самоуправления как формы народовластия и методологию разработки других актов, содержащих нормы муниципального права. В этом смысле Хартия может рассматриваться в качестве декларации, позиционирующей местное самоуправление в системе публичного управления современной Европы.

Таким образом, Европейская Хартия местного самоуправления может и должна рассматриваться  в следующих ипостасях.

·           Как международно-правовой договор, служащий источником международного права и одновременно права государств, подписавших и ратифицировавших этот договор в установленном их законодательством порядке.

·           Как нормативно-правовой акт, являющийся непосредственным источником норм муниципального права.

·           Как политико-правовая декларация, выражающая идеологию европейского местного самоуправления и методологию развития муниципального права европейских стран.

Несмотря  на очевидную важность всестороннего  изучения Европейской Хартии местного самоуправления, этот документ остается относительно малоизученным в отечественной  юридической науке, что находит  отражение и в учебной литературе. Так, в ряде учебников по курсу  муниципального права рассмотрению Хартии посвящено только несколько  страниц,  а в наиболее обширном учебнике Европейского права данный документ вообще не рассматривается.  Не удивительно, что в средствах массовой информации на Хартию ссылаются не всегда корректно. Зачастую в публицистике заметно непонимание международно-правовых норм, содержащихся в этом документе, а некоторые публикации вообще заставляют задуматься, а читали ли их авторы текст Хартии.

Значение  Хартии как источника муниципального права состоит в следующем:

- устанавливает  и закрепляет общепризнанные  принципы существования местного  самоуправления в политико-правовой  системе государств;

- определяет  минимальные гарантии местного  самоуправления, требуемые от органов  государственной власти;

- имеет  приоритет перед национальным  правом.

Как отмечалось выше, Российская Федерация присоединилась к Европейской Хартии местного самоуправления путем подписания и последующей  ратификации. Однако это не значит, что все положения Хартии должны немедленно и неукоснительно выполняться  на территории РФ. Можно указать  на три группы ограничений юридической  силы Хартии и ее отдельных положений на территории РФ.

Первая  группа ограничений проистекает  из высшей юридической силы Конституции  РФ и Федеральных Конституционных  законов по отношению к ратифицированным международным договорам РФ.

В политической и правовой публицистике принято  ссылаться на статью 15 Конституции  РФ, часть 4 которой гласит: «Общепризнанные  принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Однако часть 1 той же статьи Основного Закона устанавливает, что «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ»¹⁰.

Поскольку в соответствии с федеральным  законом № 101-ФЗ от 15.05.1995 «О международных  договорах Российской Федерации» ратификация  международных договоров Российской Федерации производится в форме  принятия федерального закона, то такой  закон не может иметь высшую юридическую  силу ни по отношению к Конституции  РФ, ни по отношению к Федеральным  Конституционным законам. Федеральный  закон, ратифицирующий международный  договор РФ, создает такие юридические  последствия, которые связаны с  превращением правовых норм, содержащихся в ратифицируемом международном  договоре, в нормы федерального закона. Вместе с тем, из смысла статьи 15 (ч. 4) Конституции РФ следует, что международный  договор РФ, ратифицированный федеральным  законом, будет иметь высшую юридическую  силу по отношению к прочим федеральным  законам и иным нормативно-правовым актам, обладающим менее высокой  юридической силой.

Таким образом, правовые нормы, содержащиеся в ратифицированных международных договорах РФ должны применяться, если они не противоречат Конституции РФ и Федеральным  Конституционным законам РФ. В  случае с нормами Европейской  Хартии местного самоуправления речь идет, очевидно, о нормах, содержащихся в статьях главы 8 Конституции  РФ.

Вторая  группа ограничений связана с  не обязательностью немедленного исполнения всех правовых норм, содержащихся в  ратифицированных международных договорах, обладающих признаками не самоисполнимых договоров, о чем говорилось выше. Осознавая, что Европейская Хартия местного самоуправления окажется не самоисполнимым договором для государств, которые присоединятся к конвенции, авторы Хартии предусмотрели в ее тексте механизмы постепенной реализации отдельных ее норм в разных государствах.

Поэтому третья группа ограничений юридической  силы Хартии вытекает из текста самого этого документа. Так, уже статья 1 устанавливает условный характер соблюдения обязательств, содержа отсылочную норму на статью части II того же документа: «Стороны обязуются соблюдать следующие  статьи в том порядке и объеме, как это предусмотрено статьей 12 настоящей Хартии».¹

Упомянутая  в отсылочной норме статья 12 (ч. 1) требует от государств, подписавших  Хартию, соблюдать отнюдь не все  пункты части II, а только 20 из них, хотя оговаривается, что 10 пунктов должны относиться к числу наиболее принципиальных, список которых приводится в той  же части статьи 12. Часть 2 той же статьи свидетельствует, что пункты, которые будут соблюдаться с  момента присоединения к Хартии, каждое государство выбирает самостоятельно, и при сдаче ратификационной  грамоты на хранение уведомляет Генерального секретаря Совета Европы о том, какие  именно пункты выбраны. В последствии то же государство может уведомить Генерального секретаря Совета Европы о принятии на себя обязательства по соблюдению еще одного или нескольких пунктов, и такие обязательства рассматриваются как составная часть ратификации.

В тексте части II Хартии предусмотрено еще  одно важное ограничение ее действия в зависимости от воли государств, подписывающих конвенцию. Так, статья 13 декларирует, что «принципы местного самоуправления, содержащиеся в настоящей  Хартии, распространяются на все существующие, на территории Стороны категории органов местного самоуправления»¹¹. Но и здесь есть возможность ограничения: «При сдаче на хранение ратификационной грамоты или документа о принятии или одобрении каждая Сторона может указать категории органов местного или регионального самоуправления, которыми она намерена ограничить применение настоящей Хартии, или те категории, которые она намерена исключить из сферы применения Хартии».

Наконец, в тексте части III, трактующей заключительные положения, также имеется возможность  ограничения действия Хартии, сформулированная в форме территориальной оговорки. Статья 13 предусматривает, что «в момент подписания или сдачи на хранение ратификационной грамоты или  документа о принятии, одобрении  или присоединении к Хартии любое  государство может указать территорию или территории, в отношении которых  будет применяться настоящая  Хартия».

Итак, Европейская  Хартия местного самоуправления имеет  важное значение для законодательства Российской Федерации, являясь международно-правовым источником российского муниципального права. Однако Конституция РФ и Федеральные Конституционные законы РФ имеют по отношению к Хартии высшую юридическую силу, что касается, в том числе, и правовых норм, содержащихся в статьях главы 8 Конституции РФ. Кроме того, самим текстом Хартии определено, что с момента ее ратификации государство обязано соблюдать не все нормы, а только изложенные в определенном числе пунктов текста Хартии.

Несмотря  на указанные ограничения, руководство  Российской Федерации придает большое  значение постепенной реализации положений  Хартии, которая признается ориентиром развития муниципального права России. Об этом свидетельствует и тот  факт, что проект федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» прошел экспертизу в европейских  экспертных организациях, в том числе, на предмет соответствия духу и букве Европейской Хартии местного самоуправления.

2.2. Основы местного самоуправления, закрепленные в Хартии

В преамбуле  изложены основные принципы, на которых  она строится:

- органы  местного самоуправления составляют  одну из основ любого демократического  строя;