Межмуниципальное сотрудничество

     Членами ассоциаций (союзов) могут быть только юридические лица. Это вытекает из норм ГК РФ и Федерального закона «О некоммерческих организациях»⁵.

     В соответствие с этими федеральными законами участие в ассоциациях (союзах) – добровольное и связано только с усмотрением (волеизъявлением) соответствующего участника. То есть, в учредительном договоре не может быть установлено, например, правило о выходе члена объединения из состава его участников обязательно с согласия других участников или тем более обязательное участие определенного круга юридических лиц в тех или иных ассоциациях (союзах). В то же время, закон говорит о том, что возможно исключение члена ассоциации (союза) из его состава по решению остающихся членов в случаях и в порядке, установленных учредительными документами ассоциации (союза) (учредительным договором и уставом). Для вступления нового члена в состав ассоциации (союза) также требуется согласие ее членов.

     Для ассоциации (союза) обязательными учредительными документами являются учредительный  договор, подписанный их членами, и  устав, утвержденный ими.

     Высшим  органом управления ассоциацией (союзом) является общее собрание его членов (п. 1 ст. 29 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).

     В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта РФ (далее также – региональный совет). Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям.

     Основные  цели и задачи деятельности регионального  совета, гарантии их осуществления  целесообразно отразить в законе субъекта РФ об основах взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ и совета муниципальных образований субъекта РФ .

     В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» установлены цели регионального совета: организация взаимодействия органов местного самоуправления, выражение и защита общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ (ч. 1 ст. 8). Таким образом, необходимо установить предметы общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ, содержание и формы взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований соответствующего субъекта РФ. Это и будет предметная основа деятельности региональных советов.

     Можно обозначить следующие возможные  направления деятельности совета муниципальных  образований субъекта РФ, вытекающие из предметов общих интересов  муниципальных образований и  общих интересов отдельных видов  муниципальных образований в  масштабах субъекта РФ.

     1.Участие  в регулировании межбюджетных  отношений. Через деятельность  регионального совета имеется  реальная возможность повысить  объективность бюджетного процесса  в субъекте РФ.

     2.Участие  в формировании и реализации  региональных и субрегиональных (межмуниципальных) программ комплексного социально-экономического развития территорий и муниципалитетов.

     3.Участие  в формировании законодательства  субъекта РФ, влияющего или могущего  влиять на деятельность муниципальных  образований, включая предварительную экспертизу законов и нормативных актов субъекта РФ.

     4.Правовая  защита (организация правовой защиты) интересов руководителей и специалистов  органов местного самоуправления  муниципальных образований, руководителей  и специалистов муниципальных  учреждений и предприятий.

     5.Сбор, обработка и анализ информации  по вопросам организации и осуществления местного самоуправления в муниципальных образованиях и работы муниципального хозяйства.

     6.Сбор, изучение и распространение образцов (продуктов) лучшей практики муниципального управления и управления в отраслях муниципального хозяйства. Организация предоставления методической помощи муниципальным образованиям в вопросах организации и деятельности местного самоуправления, муниципального хозяйства и межмуниципального сотрудничества; содействие развитию межмуниципального сотрудничества в различных отраслях муниципального хозяйства.

     7.Участие  в организации системы подготовки  и переподготовки муниципальных  служащих и переподготовки выборных  должностных лиц местного самоуправления и депутатов представительных органов муниципальных образований. Региональный совет может формировать ежегодные региональные заказы на подготовку и переподготовку муниципальных кадров.

     8.Организация  и проведение конкурсов на  звание лучшего муниципального образования субъекта РФ по разным видам муниципальных образований; на звание лучшего главы муниципального образования, лучшего главы местной администрации, лучшего муниципального служащего по соответствующим номинациям.

     9.Подготовка  и представление высшему должностному лицу субъекта РФ и законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ ежегодного доклада о состоянии местного самоуправления и развитии муниципальных образований в субъекте РФ. Статус этого документа целесообразно определить в законе субъекта РФ.

     Таким образом, можно говорить о совете муниципальных образований субъекта РФ как о самостоятельной организационно-правовой форме – публично-правовой организации  как особой форме ассоциации, являющейся субъектом и институтом местного самоуправления, регулирование деятельности которого осуществляется как федеральными законами, так и законами субъектов РФ, а также собственным уставом.

     Члены регионального совета – муниципальные  образования уплачивают членские взносы на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и содержание органов управления совета муниципальных образований; размеры и порядок уплаты которых, в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления», устанавливает съезд регионального совета. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ, в решении представительного органа муниципального образования о местном бюджете могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся автономными и бюджетными учреждениями. Порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из местного бюджета устанавливается местной администрацией. (ст. 78.1)

     Совет муниципальных образований субъекта РФ не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их деятельность. Правовое содержание этой нормы состоит в том, что региональный совет не может осуществлять публично-властную деятельность в отношении муниципальных образований, являющихся его членами. В то же время это не исключает взаимоотношений муниципальных образований и образованных ими органов управления регионального совета как органов координации деятельности муниципальных образований и согласования их общих интересов, исходя из принимаемых органами управления регионального совета  решений и в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. 

1.3 Организационно-хозяйственные и договорные формы межмуниципального сотрудничества 

     Наряду  с объединениями муниципальных образований, органы местного самоуправления в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов нескольких муниципальных образований для решения вопросов местного значения могут образовывать межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, а также межмуниципальные некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Указанные межмуниципальные объединения учреждаются представительными органами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами. Статус «межмуниципальный», очевидно, указывает не на особую организационно-правовую форму, поскольку таковая не предусмотрена ГК РФ и иными федеральными законами, а на то, что учредителями таковых организаций выступают органы местного самоуправления нескольких муниципальных образований и только они.

     Межмуниципальные  хозяйственные общества должны создаваться  только для целей решения вопросов местного значения (юридические лица со специальной правоспособностью) двумя и более муниципальными образованиями как организационно-правовой способ решения этих вопросов. Соотнесение статей 8 и 69 Федерального закона (ст. 78.1) позволяет предполагать, что и «межмуниципальные» некоммерческие организация могут создаваться исключительно для целей совместного решения вопросов местного значения и реализации полномочий органов местного самоуправления двух и более муниципальных образований.

     Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» запрещает указанным межмуниципальным объединениям и организациям самим осуществлять публично-властные полномочия органов местного самоуправления. Именно в этом состоит правовой смысл нормы Закона о том, что указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления⁶.

     Иной  формой объединения ресурсов нескольких муниципальных образований для целей решения вопросов местного значения и реализации полномочий органов местного самоуправления могут являться договоры и соглашения между ними (соглашение о намерениях, договор о совместных действиях, согласование планов социально-экономического и стратегического развития, осуществление совместных консультаций, создание совместных координационных, консультативных и совещательных органов, рабочих групп и др.)⁷.

     Представительные  органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.

     Деятельность  межмуниципальных хозяйственных обществ регулируется как положениями ГК РФ (ст.ст. 66-68, 87-94, 96-104 и др.), так и специальными федеральными законами: Федеральным законом от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью»  (действует с изменениями на 29 апреля 2008 г.) и Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»  (действует с изменениями на 29 апреля 2008 г.).

     Представительные  органы муниципальных образований  для тех же целей, что и межмуниципальные хозяйственные общества, могут принимать  решения о создании межмуниципальных некоммерческих организаций в форме  автономных некоммерческих организаций и фондов. Из всех возможных форм некоммерческих организаций Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления»называет лишь две – автономные некоммерческие организации и фонды. Правовое положение как первых, так и вторых регулируется, в основном, нормами ГК РФ и Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в настоящее время действует с изменениями на 22 июля 2008 г.).

     Согласно  ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О некоммерческих организациях» учредителями некоммерческой организации в зависимости от ее организационно-правовых форм могут выступать полностью дееспособные граждане или юридические лица. Право муниципальных образований выступать учредителями некоммерческих организаций Федеральным законом «О некоммерческих организациях» не регламентировано. Но в отсутствие прямых запретов муниципальные образования по смыслу статей 124 и 125 ГК РФ приравниваются к юридическим лицам⁸.

     Следует учитывать, что создание муниципальными образованиями фондов и автономных некоммерческих организаций для целей, не связанных с решением вопросов местного значения, может быть признано нецелевым расходованием средств муниципального образования.

     С точки зрения гражданского законодательства автономной некоммерческой организацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами или юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг. Имущество, переданное автономной некоммерческой организации ее учредителями (учредителем), является собственностью автономной некоммерческой организации. Учредители автономной некоммерческой организации не сохраняют прав на имущество, переданное ими в собственность этой организации. Учредители не отвечают по обязательствам созданной ими автономной некоммерческой организации, а она не отвечает по обязательствам своих учредителей. Автономная некоммерческая организация вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых создана указанная организация. Надзор за деятельностью автономной некоммерческой организации осуществляют ее учредители в порядке, предусмотренном ее учредительными документами. Учредители автономной некоммерческой организации могут пользоваться ее услугами только на равных условиях с другими лицами.

     Фондом  является не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами или юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. Имущество, переданное фонду его учредителями (учредителем), является собственностью фонда. Учредители не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей. Фонд использует имущество для целей, определенных уставом. Фонд вправе заниматься предпринимательской деятельностью, соответствующей этим целям и необходимой для достижения общественно полезных целей, ради которых фонд создан. Для осуществления предпринимательской деятельности фонды вправе создавать хозяйственные общества или участвовать в них. Фонд обязан ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества.