Нормативно-правові акти

Соціальна функція нормативно-правового акта є основною, оскільки цей вид документа являє собою соціально-значущий об’єкт, появу якого спричинено соціальною потребою як суспільства у цілому, так і колективних і індивідуальних суб’єктів.

У першу чергу, Конституція  України як Основний Закон країни проголошує принцип, за яким Україна є соціальною державою, політику якої спрямовано на створення умов, котрі забезпечують гідне життя і вільний розвиток людини [1].

По-друге, всі інші документи  у цілому (як і всі юридичні документи) мають бути спрямовані на втілення в життя вищезгаданого принципу, у зв’язку з чим відбувається постійне удосконалення українського законодавства.

Комунікативна функція нормативно-правового акта полягає в тому, що кожний такий документ як засіб зв’язку між владними структурами та індивідами інформує й інтегрує суспільну свідомість, сприяє створенню єдиної правової думки і тим самим виконує комунікативну функцію. Закон набирає чинності тоді, коли його положення/норми будуть оприлюднені, розтлумачені і впроваджені в життя.

Історико-культурну функцію  нормативно-правового акту можна простежити на прикладі багатьох пам’яток права, які є історичним надбанням людства. Такі джерела права, як «Руська правда», Новгородська і Псковська судні грамоти, Судебники 1497 і 1550 рр. та багато інших документів, дають досвід правотворчості, прищеплюють правові та культурні традиції. Той факт, що правовий документ не діє через застарілість, не свідчить про те, що він припинив виконувати свої функції: такий документ продовжує функціонувати як культурно-історичний потенціал, спадщина нації. Так, Судебник 1497 р. давно не регулює правові відносини, однак він залишається юридичним документом і виконує функції історико-культурну та збереження інформації.

Історико-культурна функція  – це можливість документів акумулювати духовні цінності і досягнення світової культури.

За допомогою правових джерел можна дізнатися про правове життя конкретного суспільства, країни, народу в той чи інший період часу. Наприклад, при дослідженні змісту Соборного Уложенія 1649 р. набуваються знання щодо законодавства, системи правосуддя і в цілому про правове життя феодальної Русі [35, с. 394].

До другої групи – часткових функцій документів – належать: політична, ідеологічна, роз’яснювальна, виховна, пізнавальна, доказова, управлінська і символічна функції. Розглянемо цей перелік функцій стосовно нормативно-правового акту.

Політична функція нормативно-правового акту проявляється у тому, що вони нерозривно пов’язані з державним устроєм, державною та місцевою владою, визначають її цілі і завдання, закріплюють основні політичні інституції. Це, перш за все, Конституція і закони країни, міжнародні договори тощо [35, с. 395-396].

Ідеологічну функцію  виконують нормативно-правові акти, що відбивають певну ідеологію держави, втілюють у життя ті чи інші ідеологічні погляди і переконання. Однак спроби замінити або підмінити законодавчі норми політичними або ідеологічними поглядами, призводять до втрати юридичних якостей документів, які можуть стати засобом досягнення політичних або ідеологічних цілей.

Нормативно-правові документи  сучасної демократичної України  повинні відобразити такі ідеологічні позиції, як гуманізм, справедливість, взаємну повагу, дотримання основ правопорядку, рівність усіх членів суспільства [34, с. 285].

Деякі юридичні документи, ті, що мають особливу значущість, набувають статус символу, що підтверджує наявність символічної функції. Юридичного значення набувають тільки загальноприйняті символи                     [29, с. 448].

Яскравим прикладом  нормативно-правового документа, який несе в собі символічну функцію, є  Конституція України (ця символічна функція притаманна всім Основним законам держав світу).

Виховна функція нормативно-правового акту. полягає у формуванні правосвідомості і високої правової культури громадян.

Правове виховання –  це особливо актуальна проблема, яка  виникла через соціальні, адміністративні, криміногенні, соціально-психологічні, правові причини [17, с. 44]. Успішно вирішити цю проблему можна лише в разі сприйняття правового виховання як невід’ємної частини виховного процесу. Деякі нормативно-правові акти містять передові, гуманні норми, котрі відповідають інтересам особистості і внаслідок чого отримують підтримку населення. Разом із тим правові вимоги, що не відображають побажання і настрої людей, отримують негативну оцінку, тобто виховна функція нормативно-правового акту не досягає мети.

Пізнавальна функція  проявляється тоді, коли нормативно-правовий документ виступає як елемент пізнання юридичної дійсності. Пізнання невід’ємно притаманне роботі над будь-яким нормативно-правовим актом, тому що придбані відомості дозволяють фахівцям у подальшому створювати юридично грамотні документи, вдосконалювати законотворчий процес.

Управлінська функція  проявляється у тому, що нормативно-правовий акт є інструментом впливу на суспільні відносини, сприяє координації діяльності членів суспільства, оптимально організує цю діяльність                     [35, с. 399].

Управління суспільством припускає і регулювання відносин у соціальній системі, регулювання поведінки людей, їхніх стосунків.

Роз’яснювальна функція  нормативно-правових документів полягає в тлумаченні їх з боку вповноважених на те органів (офіційне тлумачення) і роз’ясненні норм права з боку фахівців-юристів, учених, наукових закладів тощо.

Для деяких нормативно-правових документів характерна економічна функція. Економічну функцію виконує такий важливий нормативно-правовий акт, як Закон про Державний бюджет України [3] – основний фінансовий план створення, розподілу і використання централізованого грошового фонду державного або комунального рівнів, що приймається щорічно і затверджується відповідним представницьким органом державної влади або місцевого самоврядування.

До третьої групи  функцій належать функції, притаманні тільки юридичним документам, а саме: правоустановча, правореалізаційна, правоохоронна, посвідчувальна, установча, контрольно-наглядова, доказова.

Правоустановча функція  притаманна Конституції України, законам, указам Президента України, постановам Уряду, нормативно-правовим актам міністерств і відомств тощо, тобто всім документам, котрі вводять в дію норми права і є джерелами права. Ніякі інші юридичні документи, крім вищеназваних, що є джерелами права, не можуть містити норми права, тобто бути правоустановчими. Отже, правоустановча функція притаманна тільки нормативно-правовим актам.

Із правоустановчою  функцією пов’язана правореалізаційна функція. Нормативно-правові документи приймаються на виконання правових норм, що в них закріплені, тобто відбувається реалізація правових норм. Нормативно-правові акти міністерств і відомств реалізують положення, що закріплені в законах, закони – норми, котрі містить Конституція України, яка, у свою чергу, реалізує положення інших юридичних документів, зокрема: враховуються положення Загальної декларації прав людини (1948), Міжнародної конвенції щодо ліквідації всіх форм расової дискримінації (1963) тощо.

Правоохоронна функція  притаманна, в першу чергу, Конституції України. Ця функція реалізує основне соціальне призначення права – упорядкувати суспільні відносини і забезпечити їхню стабільність, сталість, незалежність від зовнішнього негативного впливу [24, с. 367].

Правоохоронна функція проявляється в тому, що низка нормативно-правових актів містить норми, які запобігають правопорушенням різного рівня. Наприклад, Закон України «Про психіатричну допомогу» [7] направлено на охорону прав особливої категорії людей із розладами психіки, а Закон України «Про попередження насильства в сім’ї» [6] – на запобігання правопорушень.

Посвідчувальна функція нормативно-правових документів полягає в тому, що вони підтверджують підпис посадової  особи, яка затвердила нормативно-правовий акт. Наприклад, президентський указ підписується главою держави – Президентом, міністерський наказ підписується міністром.

Що стосується установчої, доказової  і контрольно-наглядової функцій, то їх можна розглядати в контексті функцій юридичних документів, але вони притаманні обмеженому колу документів, до якого нормативно-правовий акт не належать.

В цілому, підводячи підсумок по даному розділу зазначимо, що нормативно-правові акти виконують ряд функцій, що дозволяє розглядати їх як особливі документи, які закріплюють, зберігають та передають соціально-значущу інформацію у просторі і часі.

3. Система нормативно-правових актів України

В юридичні літературі існує  безліч класифікацій нормативно-правових актів. Зокрема, Л.А. Луць розмежовує нормативно-правові акти: за суб'єктом правотворчості: на прийняті народом, глави держави, органу законодавчої влади, органу виконавчої влади, контрольно-наглядового органу, органу місцевого самоврядування, керівника підприємства, установи чи організації або фізичної особи працедавця; за характером і обсягом дії – загальної, виключної та обмеженої; за юридичною силою – закони і підзаконні нормативно-правові акти [25, с. 194]. У силу обмеженого обсягу нашого курсового дослідження зосередимо увагу на найбільш важливому і такому, що у значній мірі відображає інші, останньому поділі.

Аксіоматичними сьогодні на рівні  науки і практики є положення  про поділ нормативно-правових актів  на закони та підзаконні нормативно-правові  акти. Щодо подальшого поділу, то тут є певні розбіжності, які потребують з'ясування в світлі сучасних тенденцій правового регулювання суспільних відносини в Україні. Не вдаючись до детальних описів, (згадаймо, скільки є теоретичних напрацювань лише стосовно закону), спробуємо розглянути систему нормативно-правових актів України в аспекті, який би мав певну практичну значущість.

Розглядаючи закон як основний різновид нормативно-правового акта, розробники проекту Закону України «Про нормативно-правові акти» взяли за основу такий критерій, як форма зовнішнього вираження. Так, в останньому законопроекті, який вніс народний депутат України Ю. Мірошниченко (реєстр. № 7409 від 01.12.2010 р.) у п. 2 ст. 6 «Нормативно-правові акти, їх види та форми» зазначено, що законами є: 1) Конституція України – Основний Закон України; 2) кодекси України; 3) закони України [12]. Такий поділ загалом видається оптимальним.

Дискусійні моменти  виникають, коли йдеться про підзаконні нормативно-правові акти. Особливості  системи підзаконних нормативно-правових актів визначаються специфікою національної правової системи. О.Ф. Скакун до системи  підзаконних нормативно-правових актів України відносить загальні, відомчі, місцеві та локальні [33, с. 374-375]. У близькій за спільним історичним правовим минулим правовій системі Росії до найважливіших підзаконних нормативних юридичних актів відносять: укази і розпорядження Президента Російської Федерації; постанови і розпорядження Уряду, акти державних регіональних і місцевих муніципальних органів (представницьких органів і органів адміністрації); відомчі акти, які видаються у межах компетенції того чи іншого відомства. Нарешті особлива різновидність відомчих актів – локальні нормативні акти (статути, положення, правила внутрішнього розпорядку, які діють тільки в межах даної організації). Локальне значення мають санкціоновані державою акти сходів, інститутів громадської самодіяльності [15, с. 93-94]. Дослідники           Н.И. Матузов, А.В. Малько до локальних нормативних актів відносять нормативні приписи, прийняті на рівні конкретного підприємства, установи чи організації, наприклад, правила внутрішнього трудового розпорядку          [27, с. 291].

У п. 3 ст. 6 законопроекту «Про нормативно-правові акти» закріплено, що підзаконними нормативно-правовими актами України є:

1) постанови Верховної Ради України [12]. Пункт 5 Закону України          № 1861-VІ від 10 лютого 2010 р. (із змінами, внесеними згідно із Законом № 2600-VI від 08.10.2010 р.) «Про Регламент Верховної Ради України» закріплює, що постанови, прийняті Верховною Радою, які містять положення нормативного характеру, набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо ними не передбачено інше. Пункт 2 даної статті вказує, що постанови Верховної Ради з конкретних питань з метою здійснення її установчої, організаційної, контрольної та інших функцій набирають чинності з дня їх прийняття, якщо інше не передбачено самою постановою [8]. Як бачимо, Регламент розмежовує постанови на нормативно-правові та індивідуально правові.

2) укази Президента України [12]. Заслуговує всебічного схвалення. Відповідно до ст. 106 Конституції України Президент України видає укази і розпорядження. Відомий російський вчений Н.М. Коркунов ще в 1894 р. зауважив, що указ – це загальне правило, встановлене в порядку управління, а розпорядження не встановлює загальні правила, а саме приватні заходи [23, с. 179].

Приєднуючись до даної  позиції, доцільно акти глави держави нормативного характеру іменувати саме і лише указами, а індивідуально-правові акти – розпорядженнями. Інакше указом буде і офіційний письмовий документ Президента України про введення у державі надзвичайного економічного стану, і рішення про прийняття особи до громадянства України.

3) постанови Кабінету Міністрів України [12]. Відповідно до п. 2 і 3 Закону України № 2591-VІ від 07.10.2010 р. «Про Кабінет Міністрів України», акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов, а акти з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань – у формі розпоряджень [5].

4) накази, розпорядження, рішення міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, накази їх територіальних органів [12]. З нашої точки зору, дана група нормативно-правових актів є неточною, оскільки і накази, і розпорядження, і рішення, і постанови, й інструкції можуть бути як нормативного, так і індивідуального характеру. Тому до запропонованого переліку необхідно додати положення про їх нормативність. Даний пункт має бути сформульований так: «накази, розпорядження, рішення міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, накази їх територіальних органів нормативного характеру».

5) накази, постанови, розпорядження інших органів державної влади, які, відповідно до законодавства, є суб'єктами нормотворення [12]. Виділення такої групи нормативно-правових актів потребує конкретизації, оскільки Основний Закон України інших правотворчих суб'єктів, аніж ті, що передбачені пунктами 1, 2, 3, 4, 6, 7, 9, 11, 12 законопроекту, не виділяє. До даних нормативно-правових актів можна віднести акти, згадані в Указі Президента України «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» [13] та затвердженому постановою Кабінету Міністрів України «Порядку ведення Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів та користування ним» [11].