Охрана окружающей среды как задача государственного управления. Проблемы государственной экологической политики

            Российская экологическая политика - явление молодое и требующее тщательной проработки. Экологическая политика России реализуется через систему органов государственной власти, осуществляющих управление в области охраны окружающей среды и природопользования. Именно поэтому одним из основных направлений экологической политики было и остаётся совершенствование государственного управления в данной сфере государственного регулирования.

             Чтобы создать систему государственного управления и обеспечить её нормативно-правовыми механизмами, сначала следует договориться о главном, об идеологии наших отношений с природой. Этот «договор» между обществом и природой закрепляется в документе, который определяет государственную экологическую политику. Под государственной экологической политикой понимается совокупность природоохранных целей, задач и приоритетов, существующих на государственном уровне. На основании утверждённой высшим органом власти экологической политики разрабатывается законодательство, с помощью которого и реализуются намеченные цели¹¹.

          Начиная с 90-х годов XX века роль главного документа по государственной экологической политике выполняли:

- Государственная программа охраны  окружающей среды и рационального  использования природных ресурсов  СССР на 1991-1995 гг. и на перспективу  до 2005 г. Программа была разработана в Госкомприроды СССР с участием ГКНТ СССР, АН СССР, Минздрава СССР, Советов Министров союзных республик, но в связи с распадом СССР не имела никакого продолжения);

- Основные положения государственной  стратегии Российской Федерации  по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития (утверждены Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г. №236);

В 1996 г. под влиянием основных деклараций международного форума «Рио-92» в  качестве национальной экологической  политики была разработана и утверждена Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 «Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию». Следует отметить, что из всех существующих ранее государственных стратегий в области рационального использования и охраны природных ресурсов этот документ отличался прогрессивной экологической идеологией.

              Главной задачей перехода к устойчивому развитию ставилась задача «сбалансированного решения проблем социально-экономического развития и сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала», а в перечне конкретных задач определены две главные:

1. Добиться коренного  улучшения состояния окружающей  среды за счёт экологизации  экономической деятельности в  рамках институциональных и структурных  преобразований, позволяющих обеспечить  становление новой модели хозяйствования  и широкое распространение экологически ориентированных методов управления;

2. Ввести хозяйственную  деятельность в пределы ёмкости  экосистем на основе массового  внедрения энерго- и ресурсосберегающих  технологий, целенаправленных изменений  структуры экономики, структуры  личного и общественного потребления.

             В этой концепции значительное место было отведено региональным программам перехода к устойчивому развитию, реконструкции региональной промышленности с учётом хозяйственной ёмкости территории. В действительности концепция не была применена на практике.

- Национальный план действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1998-2000 гг.;

- Экологическая доктрина  Российской Федерации Правительство  Российской Федерации своим распоряжением  от 31 августа 2002 г. №1225-р одобрило  экологическую доктрину, разработанную Министерством природных ресурсов с участием органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных экологических организаций, деловых и научных кругов в рамках разработки целостной программы экологической безопасности России.

                Экологическая доктрина - совокупность экологических принципов, экологическая система, принятая обществом для реализации целей и задач устойчивого социального развития при сохранении воспроизводства качества окружающей среды, биоразнообразия, генофонда и природных ресурсов ныне живущему сообществу и будущим поколениям.

              Принятие экологической доктрины вызвано необходимостью формирования единой экологической политики в области экологии, направленной на охрану окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов, сохранение оставшихся нетронутыми экосистем и восстановление утраченных свойств экосистем в пределах зон экологической напряжённости и экологического бедствия.

             Важнейшей составляющей экологической доктрины является подтверждение факта, что Российская Федерация играет одну из определяющих ролей в мировом сообществе в сохранении и воспроизводстве качества окружающей среды. Это и сохранность почти 18% мировых высокоширотных лесных ресурсов. Это сохранение на значительной территории лесных биомов и биотического разнообразия.

           Являясь носителем значительного экономического, интеллектуального, ресурсного и средообразующего потенциала, Россия участвует в решении не только региональных, но и глобальных экологических проблем. Поэтому без учёта экологического фактора мир не сможет выстроить современную систему экологизации. Экологическая доктрина определяет цели, направления, задачи и принципы проведения в РФ единой государственной политики в области экологизации духа, сознания, образования, культуры, социально-экономического развития включая экологизацию производства.

            При этом приоритетным направлением государственной доктрины является сохранение естественной (природной) и улучшение качества окружающей среды.

            Экологическая доктрина базируется на Конституции РФ, Федеральных законах и других нормативно- правовых актах, международных соглашениях и договорах в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов.

           В качестве приоритетных направлений экологической доктрины РФ определены - обеспечение безопасного функционирования потенциально опасных видов деятельности, предотвращение и снижение экологических последствий чрезвычайных ситуаций в условиях из прогнозирования. Это прежде всего реабилитация территорий и акваторий, пострадавших в результате естественного и техногенного воздействия на окружающую среду, на основе обеспечения радиационной, химической безопасности. Снижение экологического риска при строительстве, эксплуатации, ликвидации опасных производств, энергетических объектов, обеспечение экологической безопасности при разоружении. Важнейшим в достижении экологической безопасности является улучшение качества и продолжительности жизни, здоровья населения на основе снижения неблагоприятного воздействия неблагоприятных экологических факторов. На основе снижения экологических рисков (обеспечение населения необходимым качеством атмосферного воздуха, воды, продуктов питания, экологически безопасным жильём, одеждой, бытовой техникой и химией и т.д.) постоянного переселения из зон экологического бедствия, техногенных и природных катастроф, не поддающихся реабилитации.

            Недостатки разработанности экологической доктрины в будущем должны быть устранены новой парадигмой природопользования, опирающейся не столько на рациональность, сколько на сбалансированность природопользования с переходом в новый этап ноосферного развития - адаптированного природопользования¹².

            Реализация государственной экологической политики базируется на развитии государственного управления охраной окружающей среды и природопользования через различные формы освоения природных ресурсов и на основе разграничения полномочий, ответственности между федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления в части использования природных ресурсов и контроля за состоянием окружающей среды.

          Для этого необходим единый учёт и нормирование природопользования, усиление роли общественной и государственной экологической экспертизы в оценке воздействия на окружающую среду при разработке и реализации социальных программ федерального и регионального масштабов.

          Ведущее значение приобретает устранение противоречий в нормативном правовом обеспечении и правоприменении в области разработки, использования природных ресурсов и природоохранных мероприятий, особенно при проведении конкурсов, тендеров, аукционов на право реализации проектов. Необходимо развивать государственную стандартизацию в области охраны окружающей среды, закрепление в нормировании производств, международных экостандартов, обеспечивающих снижение антропогенной нагрузки на среду обитания.

            Требуется совершенствование судебных механизмов, активизации прокурорского надзора в области охраны окружающей среды, а также оптимизация методик расчёта и практики компенсаций ущерба в результате экологических правонарушений; пресечение незаконной деятельности в области природопользования. Особое значение придаётся экономическим и финансовым механизмам рационального и не истощительного природопользования, снижение нагрузки на окружающую среду, её охраны путём привлечения бюджетных и внебюджетных средств.

            Государственная политика в области экологии не может быть реализована без информационного обеспечения через развитие единой государственной системы экомониторинга, единой метрологии для сопоставления данных о состоянии окружающей природной среды.

            Основные направления научного обеспечения в области экологии и природопользования опираются на разработку теоретических и технологических аспектов перехода России к устойчивому развитию фундаментальных исследований в области глобальных экологических проблем, разработку экологически эффективных и ресурсосберегающих технологий, а также на решение проблем воспроизводства природных ресурсов, качества среды обитания, сохранении биоразнообразия.

          Особое внимание уделяется разработкам методологии эколого-экономической оценки стоимости природных объектов с учётом их средообразующей функции оценки экологических рисков¹³.

2.2. Нормативно  – правовая база охраны окружающей  среды

          Возникновение и совершенствование в Российской Федерации законодательства, регулирующего качество окружающей среды, в том числе среды жизнедеятельности человека, является одним из способов построения гражданского общества. В начале XXI века человечество достигло такой степени технологического, экономического, транспортного, информационного развития, что понадобились специальные законодательные акты федерального и регионального уровней, для защиты природы и сферы жизнедеятельности человека. Появились два направления в законодательстве: экологическое законодательство и законодательство о природных ресурсах.

          Экологическое право - это отрасль права, которая регулирует общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы, и является важным инструментом, используемым государством в интересах сохранения и рационального использования окружающей среды. В связи с резким обострением экологических проблем на современном этапе развития общества роль экологического права и в целом административно- правового направления постоянно растет.

         Источниками экологического права являются следующие правовые документы: Конституция РФ; законы и кодексы в области охраны природы; указы и распоряжения Президента по вопросам экологии и природопользования; правительственные природоохранные акты; нормативные акты министерств и ведомств; нормативные решения органов местного самоуправления.

       Конституция Российской Федерации принятая 12 декабря 1993г. обладает высшей юридической силой по отношению ко всем иным законодательным актам, она занимает центральное место среди источников экологического права. Статья 9 данного закона гласит, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, а также, они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности¹⁴.

           Конституционные права каждого человека на благоприятную окружающую среду (экологическую безопасность) и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу, закреплены в статье 42. Также данная статья гласит о том, что каждый гражданин имеет право на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды. Статья 36 дает гарантии гражданам и организациям на владение, пользование и распоряжение землёй и другими природными ресурсами, но с условием, что это не наносит ущерба окружающей среде. Конституция РФ определяет организационные и контрольные функции высших и местных органов власти по рациональному использованию и охране природных ресурсов (статья 71), а также определяет основные вопросы совместного ведения РФ и субъектов РФ по данному вопросу.

           Законы и кодексы в области охраны окружающей среды составляют природоресурсную правовую основу. В их число входят Законы о земле, недрах, охране атмосферного воздуха, об охране и использовании животного мира и другие.

           Федеральный Закон Российской Федерации «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. является основополагающим для целого законодательного «древа», которое включает в себя серию актов по природным средам, отдельным объектам природы, иным проблемам природопользования. Данный Федеральный закон отражает жизненно важные вопросы в области охраны окружающей среды. К ним относятся основы управления в области охраны окружающей среды, права и обязанности граждан, общественных и иных организаций, экономическое регулирование и нормирование, оценка воздействий на окружающую среду и экологическая экспертиза, требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной деятельности. Действующий Федеральный закон «Об охране окружающей среды» значительно расширяет полномочия государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в данной сфере. В частности, субъектам Федерации предоставлено право разрабатывать и издавать законы и иные нормативные акты в области охраны окружающей среды с учётом местных географических, социально-экономических и природных условий, ограничивать, или запрещать хозяйственную и иную антиэкологическую деятельность на своих территориях. При размещении объектов, которые могут причинить вред окружающей среде, решение об их размещении принимается с учетом мнения населения или на основании результатов референдума.