Охрана окружающей среды как задача государственного управления. Проблемы государственной экологической политики

            Нормирование в области охраны окружающей среды (ст.19) осуществляются в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной или другой деятельности и установление нормативов допустимого воздействия на окружающую среду. Данные нормативы (ст.22) включают в себя допустимые выбросы и сбросы веществ и микроорганизмов, лимиты на размещение отходов производства и потребления, допустимые физические воздействия уровней шума, вибрации, ионизирующего излечения, и т.п¹⁵.

         Ряд требований в области охраны окружающей среды при осуществлении проектирования, строительства, реконструкции, а также вводе в эксплуатацию зданий и сооружений содержатся в статьях 34-51, здесь же изложены требования по обращению и обезвреживанию потенциально опасных химических веществ, использованию радиоактивных и ядерных материалов, а также отходов производства и потребления. Статьи 64-68 определяют задачи и порядок осуществления государственного, производственного и муниципального контроля за качеством окружающей среды.

             Особое место в законе отводится ответственности за нарушение экологического законодательства. Глава IV статья 75 предусматривает имущественную, дисциплинарную, административную и уголовную ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды. Несоблюдение экологических требований в процессе хозяйственной деятельности влечет за собой право органов охраны окружающей природной среды и органов санитарно- эпидемиологического надзора на предписание об ограничении, приостановлении, прекращении экологически вредной деятельности.

           Федеральный закон от 24 июня 1998г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» регулирует сферу обращения с отходами, которые образуются в результате производственной деятельности и деятельности человека. Основными принципами государственной политики в области обращения с отходами являются охрана здоровья человека, поддержание или восстановление качественного состояния окружающей среды, использование новейших научно- технических достижений в целях реализации малоотходных и безотходных технологий, комплексная переработка материально- технических ресурсов¹⁶.

             Международные обязательства Российской Федерации в части обращения с отходами выполняются в соответствии с Базельской Конвенцией «О контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением». Ратифицировав данный международный документ с 1 мая 1995года, Россия поставила правовой заслон на пути завоза на территорию страны промышленных отходов из других стран мира. Во исполнение требований Базельской конвенции Правительство Российской Федерации приняло постановление от 1 июля 1996 г. № 766-ФЗ «О государственном регулировании и контроле трансграничных перевозок опасных отходов», в нем определен нормативный порядок обращения с опасными отходами во время экспортных, импортных и транзитных операций. Разрешения на перевозку таких отходов выдается Министерством Природных ресурсов и экологии РФ.

           Атмосферный воздух - один из важных компонентов среды обитания, которая окружает человека, он незаменимый природный источник. Обострение экологической ситуации связанной с загрязнением атмосферного воздуха дало основание для принятия закона об охране атмосферного воздуха. Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» Федеральный закон РФ «Об охране атмосферного воздуха» № 96-ФЗ от 04.05.1999г. (с изменениями от 22 августа 2004 г., 9 мая, 31 декабря 2005 г.) регулирует правовые отношения в области охраны воздушного бассейна от загрязнений, которые в определенных концентрациях оказывают вредное воздействие на здоровье человека и окружающую среду. В статье 3 данного закона сформирована государственная политика по охране атмосферного воздух исходя из приоритетов охраны жизни и здоровья населения. Нормативы предельно допустимых выбросов вредным веществ в атмосферу устанавливаются территориальными органами специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти (ст.12 закона). В соответствии с требованиями ст.15, запрещается выброс в атмосферный воздух веществ, степень опасности которых для жизни и здоровья человека и окружающей среды не установлена. Важным общим вопросом охраны атмосферного воздуха является установление платы за выбросы в атмосферу загрязняющих веществ¹⁷.

            Нормативные акты субъектов РФ, местных административных органов (мэрий, сельских и поселковых органов) дополняют и конкретизируют действующие нормативно- правовые акты в области охраны окружающей среды. Вопросы охраны окружающей среды на территории субъектов отражены в региональном законодательстве и программах.       Основными целями программ являются улучшение экологической обстановки на территории региона и в районах с наибольшими нарушениями экологических и санитарных нормативов охраны и качества окружающей природной среды, в т.ч. охрана водных объектов от загрязнения за счет очистки и обеззараживания отводимых производственно-бытовых сточных вод, сокращение выбросов вредных химических веществ за счет проведения модернизации объектов теплоснабжения и т.д. Реализация программ позволяет повысить экологическую и санитарно-эпидемиологическую безопасность при организованном размещении отходов производства и потребления.

              Цель экологического законодательства состоит в обеспечении экологических интересов общества. Эффективность экологической политики и эколого-правовых норм определяется реальным состоянием общественных отношений в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Основной проблемой правоприменительной практики является обеспечение неотвратимости юридической ответственности за причинение вреда природной среде и здоровью человека. Законодательство в сфере охраны окружающей природной среды, являясь одной из отраслей законодательства, обладает всеми общими признаками, характеризующими его самостоятельность и обособленность.

2.3.Основные  направления совершенствования  государственного управления в области охраны окружающей среды

           Формирование Федеральное российского законодательства в области природопользования началось еще в 90-е годы. Но на данном этапе развития государства вопросы, связанные с охраной окружающей природной среды, являются одними из центральных. Ведётся работа по модернизации, упорядочению экологического законодательства. В 2006 году были приняты новые редакции Водного и Лесного кодексов Российской Федерации. Оба кодекса введены в действие с 1 января 2007 года. Тем не менее, требуется дальнейшее совершенствование законодательства в этих областях, принятие ряда подзаконных актов. В 2007 году был рассмотрен и одобрен ряд ключевых федеральных законов, регулирующих различные аспекты использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Среди них:

1.Федеральный закон от 20 апреля 2007 года № 57-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Поправки направлены на борьбу с браконьерством.

2.Федеральный закон от 19 июня 2007 года № 102-ФЗ «О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации». Поправки направлены на решение проблемы приватизации водных объектов.

3.Федеральный закон от 26 июня 2007 года № 118-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации». В Законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах» уточнены формулировки некоторых терминов, используемых в Земельном кодексе Российской Федерации и других федеральных законах.

4. Федеральный закон  от 24 июля 2007 года № 217-ФЗ «О  внесении изменений в Федеральный  закон «О введении в действие  Лесного кодекса Российской Федерации».

          В настоящее время ведётся работа над Климатической доктриной РФ и Экологическим кодексом РФ.

          Устойчивое развитие Российской Федерации, высокое качество жизни и здоровья ее населения, а также национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды¹⁸.

          В то же время уменьшение экологических барьеров в последние годы не столько ускорило экономический рост, сколько создало условия для поддержания устаревших технологий в ущерб перевооружению производства.

         В силу нечеткого правового регулирования и отсутствия механизма стимулирования плательщиков к выполнению природоохранных мероприятий действующая система платежей за загрязнение окружающей среды не выполняет ни фискальных, ни регулирующих функций.

         Система налогообложения природопользователей не создает в должной степени условия для стимулирования рационального недропользования, и инвестиционной привлекательности низкопродуктивных месторождений.

        Недостаточно развита нормативно-правовая база в области агролесообустройства, способствующего обеспечению полноводности рек и водоемов, чистоты воды, оптимизации фитосанитарного состояния агроландшафтов.

           Принимаемые нормативные акты иногда усугубляют и без того сложную экологическую ситуацию: в частности, приказ Ростехнадзора от 05.04.2007 № 204 «Об утверждении формы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду и порядка заполнения и представления формы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду»:

- в нарушение действующего  законодательства изменил порядок  исчисления платежей за размещение  отходов, приведший к росту  сумм платежей до размеров, несовместимых  с ведением экономической деятельности  в основных отраслях экономики России;

- противоречит действующему  водному законодательству, содержит  ссылки на отсутствующие механизмы  нормирования, что приводит к  предъявлению предприятиям заведомо  невыполнимых требований;

- содержит избыточные  административные процедуры.

        Сложившаяся ситуация, в том числе противодействие предпринимателей взиманию экологических платежей, требует незамедлительного принятия законопроекта «О плате за негативное воздействие на окружающую среду».

            Эффективному развитию рационального природопользования, природоохранной деятельности способствовал бы переход к новой разрешительной системе, базирующейся на технологическом нормировании.

Действующая система  нормирования негативных воздействий  на окружающую среду характеризуется необоснованно завышенными требованиями к качеству выбросов, сбросов, размещению отходов предприятий. Она не стимулирует проведение природоохранных мероприятий из-за недостижимости установленных нормативов.

              В условиях истощения природных ресурсов практически не учитывается промышленный потенциал накопленных и образующихся отходов, являющихся техногенным ресурсом. При этом действующая система управления не только не стимулирует процессы ликвидации и переработки отходов, а скорее способствует их накоплению на территориях предприятий и в местах для этого не предназначенных. Многие нормативные и методические документы в сфере обращения с отходами устарели и не соответствуют не только современному научно-техническому уровню, но и находятся в серьезном противоречии с международными нормами и правилами. Необходима разработка новой редакции Федерального закона «Об отходах производства и потребления», а также разработка финансирование федеральной целевой программы «Отходы производства и потребления (2009 - 2013 годы)».

              Государственная политика в области обращения с отходами остается малоэффективной, отсутствуют долгосрочные программы в этой области. С 2004 года прекращена реализация подпрограммы «Отходы», входившей в состав федеральной целевой программы «Экология и природные ресурсы (2002 - 2010 г.г.)». Реализация последней досрочно прекращена с 2005 года.

В Федеральном законе от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» ряд определений  введены без расшифровки. В частности  это относится к понятию «наилучшая существующая технология», для которого не уточнены критерии отнесения технологий к этой категории и не приводится обоснование выбора этих технологий. За рубежом «наилучшие доступные технологии» эффективно внедряются во всех отраслях промышленности уже более 10 лет, с момента вступления в силу Директивы 96/61/ЕС «О комплексном предотвращении и контроле загрязнений». Эта директива требует, чтобы государства-члены ЕС обеспечивали регулирование промышленной деятельности посредством разрешительной процедуры, основанной на технологических нормативах с использованием «наилучших доступных технологий»¹⁹.

              Не используется должным образом то обстоятельство, что Россия имеет в природоохранной сфере уникальный потенциал глобального уровня. Данное обстоятельство необходимо иметь в виду, так как природоохранная проблематика все более выдвигается на передний план мировой политики. Однако на практике оказывается, что при выгодности участия страны в многосторонних экологических соглашениях из 17 принятых мировым сообществом в течение последних пяти лет конвенций и протоколов Россия присоединилась или ратифицировала только 3.

           Положение осложняется тем, что из-за издержек реформы системы органов исполнительной власти и исключения из Федерального закона «Об охране окружающей среды» статьи 15 «Федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации, целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и мероприятия по охране окружающей среды» за пределами компетенции федеральных органов исполнительной власти осталось централизованное решение проблем, связанных с охраной окружающей среды программно-целевыми методами. Вопросами научно-технического развития в области охраны окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий, переработки накопленных отходов, методологий технологического нормирования, межсубъектного и международного сотрудничества, занимаются одновременно несколько федеральных органов исполнительной власти, нередко дублируя друг друга.