Особенности законотворчества в РФ

Депутаты имеют право  законодательной инициативы и активно  используют такую возможность, чтобы  выразить свою позицию по определенному вопросу". Однако наиболее значимые законопроекты исходят от исполнительной власти. Подобная практика стала преобладать ; приходом к власти Путина. Большая часть изменений э законодательство готовится специальными рабочими -группами, которым поручается составить законопроект так, чтобы достичь политических целей, определенных Правительством или Президентом. Ежегодное послание 6Президента парламенту считается наиболее авторитетным изложением президентских законодательных инициатив. Рабочие группы по законодательству обычно состоят из представителей заинтересованных федеральных министерств, президентской Администрации, «групп по интересам» и экспертов. Каждый законопроект, подготовленный такой группой, перед тем, как официально быть представленным в парламент, направляется для одобрения Правительства, которое в полном составе внимательно его рассматривает. Несмотря на то что российская политика испытывает большое влияние со стороны Администрации Президента, встречаются ситуации, когда для нахождения более оптимальных политических решений и достижения консенсуса проводится большое количество внутренних переговоров и консультаций. Тем не менее практика принятия политических решений эпохи Путина немногим отличается от той, которая существовала в сильно бюрократизированной советской системе 1970-х и 1980-х годов, когда наиболее значительные политические решения принимались после длительной дискуссии внутри бюрократического аппарата12.

Разногласия внутри самой  Государственной Думы, между Думой  и Советом Федерации, а также  между законодательной и исполнительной ветвями власти в 1990-е годы — явление, более типичное для ельцинского, чем для путинского, периода. Они обычно разрешались путем создания специальных комиссий по рассмотрению противоречий. При возникновении разногласий между различными ветвями власти создаются трехсторонние комиссии, состоящие из депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, а также представителей Президента и Правительства. В период Ельцина работа таких комиссий была главной причиной появления большого количества законодательных компромиссов. Только за период с 1996 по 1999 год обеими палатами Федерального Собрания или различными ветвями власти было создано почти 300 таких комиссий. Две трети всех законов, первоначально отклоненных Советом Федерации или Президентом, в конце концов, принимались и подписывались после того, как указанным комиссиям удавалось добиться компромиссного решения. Однако в настоящее время влияние Президента как в Думе, так и в Совете Федерации столь велико, что представляется невероятным факт отклонения законодательной инициативы исполнительной власти.[12]

В России Федеральное Собрание разработало такие конструкции и процедуры, которые позволили ему обеспечить внедрение в законодательную сферу многопартийности. При этом были использованы некоторые организационные формы, которые существовали еще до перестройки, во времена Горбачева и сменяемых друг друга российских парламентов. Однако от некоторых организационных форм, таких как Президиум, пришлось отказаться. Наряду с этим были созданы новые. По своему устройству Дума оказалась достаточно жизнеспособной. Ей удавалось, несмотря на повороты судьбы, оставаться автономной, приспосабливаться к сложившейся ситуации и решать если не все, то, по крайней мере, некоторые спорные политические вопросы. При Ельцине в одних случаях Государственная Дума ругала Президента, в других подстраивалась под него. Совет Федерации обладал большей свободой в процедуре избрания сенаторов и мог в большей мере оказывать независимое влияние на принятие решений в законодательной сфере. "Он скорее напоминал орган, который реагировал на происходящие события, а Дума являлась площадкой для многочисленных попыток сформировать позицию, начать карьеру, мобилизовать электорат.

Несомненно, Федеральное  Собрание более успешно, чем два  предшествующих парламента (Съезд народных депутатов/Верховный Совет СССР и Съезд народных депутатов/Верховный  Совет РСФСР), которые потерпели крах под гнетом неразрешимых конституционных и политических кризисов, «институционализировало» себя. Однако при Президенте Путине оно показало неспособность или нежелание оказывать противодействие росту президентской власти, которая очень сильно стала доминировать в российском государстве, так же как КПСС доминировала в советском государстве. При Путине обе палаты парламента быстро превратились в придаток президентской Администрации, одобряя любые инициативы, предложенные Президентом, и возражая только в деталях. Сказать, что такой поворот событий произошел из-за того, что Президент узурпировал законную власть парламента, означало бы осветить только одну сторону сложившегося положения.

Отстранение в последнее  время Федерального Собрания от принятия политических решений, что, впрочем, происходит и в других странах, где слабый парламент и роль президента, как и в России, гипертрофирована, объясняется следующими причинами. С одной стороны, Федеральное Собрание испытывает давление со стороны Президента, который стремится к централизации власти. С другой стороны, налицо стремление парламента уступить свои прерогативы сильному и популярному Президенту[13].

Однако с момента вступления Путина в должность Президента последовательное усиление роли Думы как легитимного властного центра и арены разрешения политических конфликтов было приостановлено. Процесс пошел в обратную сторону. Избрание в Думу в 1999 году пропрезидентского большинства и усиленная работа Президента по навязыванию государству своей воли привели к изоляции парламента. Роль парламента заметно изменилась по сравнению с периодом Ельцина. Политическая и физическая слабость Ельцина и, несомненно, импульсивная, но все же не подводившая его политическая интуиция позволили парламенту стать чем-то вроде противовеса президентству. При Ельцине баланс между ветвями власти был асимметричным. Президент обладал властью над парламентом, но парламент все же ухитрялся ограничивать полномочия Президента и его влияние на публичную политику в некоторых значительных областях. Это происходило из-за того, что парламенту удалось найти собственные институциональные средства преодоления фрагментации и создания большинства по вопросам законодательства.

В Государственной Думе это  выразилось в формировании «коалиции  четырех» фракций в 2000—2003 годах, а с 2004 года — в тотальном господстве «Единой России». Что же касается Совета Федерации, то реформы Путина 2000 года лишили верхнюю палату какой-либо политической независимости, позволив ему сформировать большинство в палате по своему выбору. Таким образом, в настоящее время ни одна из палат не имеет ни средств, ни намерений критиковать Президента. Подобное положение дел вряд ли надолго сохранится. Однако переход к более сбалансированным отношениям между ветвями власти потребует значительных изменений с обеих сторон. Президенту придется отказаться от целого ряда неформальных полномочий, которыми он сейчас располагает, а парламенту потребуется зарабатывать независимый политический мандат у электората.

2.2.Российское  законодательство  в современных условиях

Современное российское законодательство находится на переходном этапе его преобразования из инструмента командно-административного установления в средство обеспечения политической и экономической свободы личности, подлинного народовластия. Правообразующей базой обновленного российского законодательства служит Конституция Российской Федерации, которая объединяет и цементирует многоуровневую систему нормативных правовых актов России, определяет пути ее развития.

Становление новой правовой системы протекает довольно сложно и противоречиво в условиях серьезного политического и экономического кризиса и падения жизненного уровня населения. Создание качественно  нового законодательства находится  в начальной стадии, наталкивается на многочисленные рифы и подводные течения антидемократического, а нередко и авторитарного характера, противостояние федеральной власти и региональных структур, законодательных и исполнительных органов.

Безусловно, нет необходимости  в том, чтобы ныне все изменить в законодательстве, отбросить и  забыть всю предшествующую законодательную практику, включая и многовековой опыт создания и действия правовой системы царской России. Установление новых норм и институтов связано с сохранением прежних, оправдавших себя и способных эффективно действовать в новых условиях, юридических установлений. Преемственность — непременное качество правовой системы России. Однако такая преемственность должна иметь аналитически-творческий характер, предполагающий отказ от неоправдавших себя правовых предписаний, узаконивающих командно-административные методы руководства, ограничивающих свободу и политическую активность граждан/ 

Современному российскому  законодательству свойственны определенные объективно обусловленные черты, которые  постепенно воплощаются в жизнь и которыми призван руководствоваться российский законодатель. Одним из основополагающих положений является то, что законодательство страны представляет собой важнейший инструмент демократизации всех сторон жизни российского общества, обеспечения полновластия народа, установления, гарантии и охраны прав и свобод личности. В политической сфере с помощью закона осуществлены и продолжают осуществляться такие поистине революционные преобразования, как кардинальное изменение избирательной системы и деятельности представительных органов страны, обеспечение многопартийности и возможности существования оппозиции, гласности, политического плюрализма, контроля за конституционностью принимаемых правовых актов, подлинная свобода слова, митингов, демонстраций. Закон служит гарантией права наций и народностей на свободное и независимое развитие, сохранение и формирование языка, быта, культурных традиций малочисленных народов. Ликвидирован ряд несправедливостей относительно подвергнутых репрессиям народов, проживающих в Российской Федерации. Существенно преобразуется духовная жизнь общества: создаются условия для свободы мнений и идеологического плюрализма, свободного развития теоретической мысли; запрещена цензура.

Закон должен быть ориентирован прежде всего на человека, на удовлетворение его материальных и духовных потребностей, на гуманизацию всего стиля жизни. Правовая система базируется на закрепленном в ст. 2 Конституции РФ положении, что человек, его права и свободы провозглашаются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод гражданина — обязанностью государства. Знаменателен тот факт, что пересмотр положений гл. 2 Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина» предполагает особую, более сложную процедуру, чем изменение ряда других глав Конституции.

Законодательство основано на признании неприкосновенности личности, уважении человеческого достоинства, равенстве в правах независимо от национальной принадлежности, социального  положения, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, партийной принадлежности, недопустимости лишения или ограничения естественных неотъемлемых прав личности, на обеспечении свободы частной собственности, предпринимательства, идеологии и убеждений, приобретения и изменения гражданства, права обжаловать в суд действия администрации, ущемляющие права и законные интересы граждан.

Законодательство в условиях рыночной экономики призвано заботиться о личности, ее охране и защите от стихии рынка, способствовать социализации общества. Для современной России оптимальной моделью является рыночная экономика с достаточно высоким уровнем государственной регламентации. С помощью закона регулируются в определенных пределах цены и тарифы, устанавливаются социальные льготы, пособия и выплаты для социально незащищенных слоев населения, гарантии при проведении приватизации, осуществляются индексирование зарплаты, совершенствование налогообложения, защита прав потребителей и т. д. Правда, конкретных законодательных решений, направленных на заботу о личности, удовлетворение ее материальных и духовных потребностей, социализацию общества, ныне пока еще явно недостаточно, а те решения, которые приняты, не всегда материально обеспечены и реально исполнены. Ярким примером может служить, в частности, федеральный закон о ветеранах, который в значительной степени не выполняется в силу своей денежной необеспеченности.

Возрастание роли законодательства в сфере хозяйственных отношений достаточно хорошо просматривается на динамике законодательной деятельности. Ныне принято несравненно больше законов и иных нормативных актов по хозяйственным вопросам, нежели раньше, и именно они составляют основную часть правотворческих решений. Так, Государственная Дума за последние годы приняла по гражданскому праву и предпринимательству, финансам и кредиту законов больше, чем в какой-либо иной отрасли федерального законодательства. Это объясняется и тем, что в данной сфере значительно расширен круг регулируемых отношений и созданы новые правовые институты (малого предпринимательства, ценных бумаг и др.).

Законодательство призвано также упорядочивать цены в определенных установленных пределах, защищать права потребителя, обеспечивать охрану и рациональное использование собственности, бороться с хозяйственными правонарушениями, незаконной монополистической деятельностью, ущербными, вредными для общества формами ведения хозяйства (производство наркотиков, продуктов ненадлежащего качества и т. д.). Именно с помощью правовых рычагов экономика призвана стать социализированной, соединяющей инициативу товаропроизводителя, его стремление получать максимальную прибыль с обеспечением потребностей личности, ее прав и свобод, заботой о социально незащищенных слоях общества (детях, инвалидах, пенсионерах и т. п.).

Для правовых актов настоящего времени, причем не только в сфере  гражданского и предпринимательского права, характерно восстановление цивилистических  понятий, используемых еще в римском  праве и практически «забытых»  в недавнем советском прошлом (офшор, залог, вексель, траст, ипотека и  др.). Все активнее возвращаются в  правовую систему такие проверенные, оправдавшие себя многовековой практикой, принципы, как диспозитивность, равенство сторон торгового оборота и др. Восстановлены в своих правах частное право как самостоятельная отрасль, а также многие традиционные цивилистические воззрения и юридические принципы. 

Количественный анализ действующего нормативного массива в РФ показывает существенный рост объема как законов, так и подзаконных нормативных правовых актов практически на всех уровнях — федеральном, региональном и муниципальном. Можно сказать, что Россия в настоящее время переживает своеобразный правотворчсский бум. За последние годы Государственная Дума подготавливает в среднем за год от 200 до 300 законопроектов, а становятся законами примерно около 150-200. Ничего подобного не было в предшествующий, так называемый «застойный» период развития нашего государства.

В любом государстве, основанном на принципе народовластия, заботящемся  об устойчивом порядке и авторитете своей правовой системы, все важнейшие  сферы отношений должны быть урегулированы только законами и никакими другими актами. Это касается, в первую очередь, основ общественного и государственного устройства страны, организации и деятельности органов законодательной и исполнительной власти, основных прав и обязанностей граждан, способов их охраны и обеспечения, вопросов национально-государственной политики, правового статуса партий и других общественных объединений. К числу фундаментальных отношений, регламентируемых только законом, следует отнести также основные принципы экономического и социального развития страны, все главные вопросы финансовой политики— налогообложение, формирование и расходование бюджета, банковская деятельность. Недопустимо издавать вместо законов подзаконные акты по таким сферам жизни, как судебная система и уголовная ответственность и порядок ее наложения, правила исполнения уголовных наказаний. Учитывая положение и роль средств массовой информации в государстве, их правовой статус также следует упорядочивать только законом.