Парламент в зарубежных странах

2. Компетенция парламента

Определение фактической роли парламента в осуществлении государственной власти представляет собой достаточно сложную проблему, поскольку между юридическим и реальным статусом этого политического учреждения существует огромный разрыв. Конституционная догма и теория наделяют парламент такими качествами, как законодательное верховенство и независимость, рассматривают парламент как носителя народного суверенитета. Однако на практике в некоторых странах парламент низведен до положения вспомогательного учреждения. Структурные изменения государства в XX столетии вызвали, естественно, и соответствующие функциональные изменения. Утрата парламентом центрального места в системе высших органов государственной власти обусловила изменение его функциональной и предметной компетенции, хотя эти процессы почти не нашли отражения в конституционном праве.

Для более точного установления подлинной роли парламента следует определить его функции, т.е. главные направления его деятельности. В основу классификации и индивидуализации функций парламента должны быть положены основные критерии: место парламента в системе государственной власти и его взаимоотношения с другими государственными органами; компетенция парламента; фактическая роль парламента в осуществлении государственного руководства обществом. Из названных критериев только второй (компетенция) относительно стабилен, т.к. формальное изменение компетенции производится сравнительно редко. Что касается двух остальных критериев, то они очень подвижны, изменчивы, ибо находятся в прямой зависимости от соотношения политических сил и уровня развития общества.

Главная задача парламента - принятие законов. Среди них важнейшее значение имеют основные законы - конституции (в некоторых странах они принимаются парламентами), поправки к ним, органические законы, а также ежегодно принимаемые законы о государственном бюджете. Все они принимаются по особой процедуре, правда, неодинаковой для разных видов законов.

Парламент избирает, назначает, образует другие высшие органы государства, формируя их целиком или в части (другую часть может назначать президент). Делает он это самостоятельно или утверждая, давая согласие на кандидатуры, предлагаемые другим высшим органом государства. Например, на Украине парламент дает согласие президенту на назначение председателя Антимонопольного комитета, председателя Фонда государственного имущества, генерального прокурора. В некоторых странах парламент избирает президента (Израиль, Ливан, Турция и др.); парламент (Италия) или одна из его палат (бундестаг в Германии) является составной частью коллегии, избирающей президента. В странах тоталитарного социализма парламент избирает постоянно действующий орган, который между сессиями выполняет многие полномочия парламента (Государственный совет на Кубе, Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей), избирает (Германия, Япония) или назначает премьер-министра (в двухпалатном парламенте это делает нижняя палата). Во многих странах парламент образует весь состав правительства: путем голосования по программе правительства выражает ему доверие, после чего правительство назначается актом главы государства. Парламент (одна из палат) формирует конституционный суд (или назначает часть его членов), верховный суд (или назначает его председателя), назначает генерального прокурора, генерального контролера, некоторых других высших должностных лиц.

Полномочия по образованию высших органов и назначению высших должностных лиц разные палаты обычно осуществляют раздельно: у каждой из них своя компетенция. В США президент назначает министров, членов Верховного суда с согласия верхней палаты; в Бразилии высшие судьи, генеральный прокурор, председатель Центрального банка назначаются президентом с согласия нижней палаты.

В области внешней политики парламент ратифицирует (утверждает) международные договоры или дает согласие президенту на их ратификацию (при ратификации нельзя вносить поправки в договор, можно лишь ратифицировать его в целом или отказаться сделать это), решает вопрос об использовании вооруженных сил за пределами страны. Он обладает некоторыми квазисудебными полномочиями: решает вопросы об импичменте (отрешении от должности) президента и некоторых иных должностных лиц (например, в США - федеральных судей), выносит решения о предании суду министров и других высших должностных лиц (Франция, Польша). Парламент наделен правом решать вопросы, относящиеся к основам правового положения группы лиц: только он может объявлять амнистию (прекращать наказание осужденных по определенным статьям уголовного кодекса).

Особое значение имеют финансовые и контрольные полномочия парламента. В большинстве стран только он вправе устанавливать материальные обременения государства (в частности, принимать решения с государственных займах, о займах у иностранных государств и международных организаций), устанавливать налоги, принимать государственный бюджет в виде единого закона о доходах и расходах государстве сроком на год (Франция) или в виде совокупности бюджетных (финансовых) законов (Япония). Вопросы государственной казны традиционно относятся к важнейшим полномочиям парламента.

Контроль парламента за деятельностью исполнительной власти и других высших органов государства. Формы такого контроля различны в президентских республиках (а также в дуалистических монархиях) и в парламентарных республиках и монархиях. Однако парламент всегда, будучи высшим органом народного представительства, обладает контрольными функциями.

Контроль парламента может иметь политический характер (например, выражение недоверия министру) и юридический (деятельность созданных парламентом расследовательских комиссий).

Используются следующие формы контроля за деятельностью исполнительной власти, особенно правительства, министров, подчиненных им структур, хотя контроль парламента может осуществляться и в отношении других органов:

1. Вопросы к правительству (иногда отводится особое время  специально для вопросов к  премьер-министру), министрам, другим  высшим органам государства и  должностным лицам на пленарном  заседании парламента (палаты). Вопросы, как правило, подаются заранее  в письменной форме и оглашаются  на заседаниях палат. Различаются  устные и письменные вопросы (ответы  на последние обязательно подлежат  публикации). Вопрос должен относиться  к фактам и не содержать  обвинений. После ответа министра  возможно выступление депутата, задавшего вопрос (но не более 5 минут) Обсуждение ответа не  предусмотрено, и решение по нему  не принимается. Для подачи вопросов  могут существовать ограничения. Так, в Германии один депутат  может задать не более двух  вопросов в неделю.

2. Дебаты по заранее  определенным вопросам и общей  политике правительства. Их тему, как правило, предлагает оппозиция, но такие предложения могут  исходить и от правительства, стремящегося обеспечить себе  поддержку в общественном мнении. Возможно начало дебатов и  по предложению определенного  числа депутатов (например, 20 в Египте). Дебаты не преследуют цели  вынесения решения с оценкой  деятельности правительства.

3. Интерпелляция, которая  используется только в парламентарных  республиках и монархиях, а также  в некоторых полупрезидентских  республиках. Она предусматривает  постановку какого-либо важного, общественно значимого вопроса  на пленарном заседании, за которой  следует объяснение министра (главы  правительства), обсуждение и принятие  решения путем голосования. Неудовлетворительная  оценка ответа, выражение недоверия, порицание действий могут повлечь  за собой отставку министра  либо правительства, или, напротив, последнее может, действуя через  главу государства, распустить парламент  с назначением даты новых выборов. По сравнению с вопросом подача  интерпелляций существенно затруднена. Обычно требуется большое число  подписей, установлены жесткие сроки  их подачи и обсуждения и  т.д.

4. Постановка вопроса  о вотуме недоверия или внесение  резолюции порицания правительству (решается голосованием). Внесение  резолюции о недоверии, как и  интерпелляции, затруднено и подчиняется  строгим правилам. Обычно этот  вопрос ставит оппозиция, пытающаяся  «свалить» правительство. Однако  и правительство часто прибегает  к такой мере, связывая требование  принять какой-либо закон с  выражением доверия правительству  и угрожая в противном случае  своей отставкой. Отставка не  всегда желательна в данный  момент для части членов оппозиции, поскольку связана с новыми  выборами в парламент, а депутаты  не всегда уверены, что смогут  вновь попасть в него. Бывают  и другие причины, в связи с  которыми выражение недоверия  правительству в данный период  нежелательно для оппозиции (например, неуверенность в своей победе  на выборах при роспуске парламента) или практически невозможно (раскол  среди депутатов оппозиции). Поэтому  такая мера является действенным  средством давления правительства  на депутатов и нередко успешно  им применяется.

5. Доклады и отчеты  правительства и министров о  своей деятельности на пленарных  заседаниях палат. Действенность  этой меры зависит от формы  правления. В парламентарных республиках  и монархиях при неудовлетворительной  оценке работы исполнительной  власти встает вопрос об отставке  правительства и министров, но, поскольку  правительство опирается на парламентское  большинство, этого, как правило, не  бывает, да и отчеты практически  не заслушиваются «своим» же  парламентом (правда, формой таких  отчетов могут стать дебаты  по политике правительства). При  других формах правления доклады  и отчеты превращаются, по существу, в информацию, иногда на такие  заседания, особенно в некоторых  постсоциалистических странах, приглашаются  не только парламентарии, но и  представители других государственных  органов, что придает происходящему  известную парадность.

6. Парламентские слушания. Эта форма активно используется  в президентских и полупрезидентских  республиках и крайне редко - в  парламентарных государствах. Особенно  эффективны парламентские слушания  в США. Они организуются какой-либо  постоянной комиссией парламента  и имеют целью привлечь внимание  общественности, государственных органов  к вопросам большой значимости. На слушания приглашаются представители  исполнительной власти, известные  общественные деятели, ученые, эксперты, другие лица. Какие-либо обязывающие  решения на слушаниях не принимаются.

7. Парламентские расследования. Для этой цели парламент или  его палаты создают специальные  комиссии, которые имеют доступ  ко всем документам, включая секретные; все должностные лица и граждане  должны являться по вызову  этих комиссий и давать показания, отказ грозит обвинением в  неуважении к парламенту и  наказанием.

Эти органы используются не только для ревизии деятельности административного аппарата, но и распространяют свою активность на работу политических партий, профсоюзов, общественных организаций. Расследовательские комитеты наделяются значительными полномочиями: они имеют право затребовать информацию и документацию от любых государственных органов, политических и общественных организаций, вызывать для дачи показаний должностных лиц, экспертов и отдельных граждан.

8. Деятельность парламентских  комиссаров и других органов  при парламенте. Выше уже упоминалось  о счетных палатах, задачей которых  является проверка исполнения  бюджета, принимаемого парламентом, и других финансовых законов, об уполномоченных по правам  человека, о генеральных контролерах. В ряде стран существуют комиссары  по контролю за законностью  в вооруженных силах, по экологии, по равенству языков и др. Они  не имеют распорядительных полномочий, но делают ежегодные доклады  парламенту о состоянии законности, о недостатках в организации  управления в соответствующей  области, могут обратиться в органы  юстиции с требованием возбудить  уголовное дело в случаях грубых  нарушений закона должностными  лицами, а в некоторых странах  и сами могут возбуждать такие  дела. Иногда они обязаны следить  также за соблюдением этики  поведения должностными лицами.

9. Созыв специальных заседаний  парламента для контроля за  действиями органов исполнительной  власти в особых ситуациях (при  введении чрезвычайного положения, использовании во Франции президентом  исключительных полномочий, применении  федеральной интервенции в Бразилии).

10. Импичмент по отношению  к высшим должностным лицам, когда  парламент (нижняя палата) предъявляет  обвинение и в порядке квазисудебного  процесса верхняя палата решает  вопрос об отрешении от должности. В некоторых странах парламент  только формулирует обвинение, а  дело рассматривает специальный  суд.

11. Контроль за делегированным  законодательством - актами исполнительной  власти, изданными по поручению  парламента и имеющими силу  закона. Такие акты представляются  в парламент и иногда подлежат  утверждению им в установленный  срок (в противном случае они  теряют силу). В Германии, например, они представляются в соответствующую  постоянную комиссию, которая докладывает  о них на пленарном заседании  парламента.

3. Структура парламента

В настоящий момент в развитых странах вопрос о числе палат парламента не предмет политических столкновений, вопрос иметь в парламенте одну палату или две решается, исходя из различных соображений, имеющих политическое значение в момент соответствующей конституционной реформы.

Федеративные государства имеют обычно двухпалатный парламент, в котором верхняя палата представляет субъектов федерации (США, Германия, Бразилия, Мексика, и др.). В унитарных государствах с двухпалатным парламентом его верхняя палата также обычно формируется по политико-административным территориальным единицам (Италия, Испания, Франция, Польша, Япония и др.). Примерно в половине государств Европы парламенты однопалатные (Финляндия, Венгрия, Болгария, Швеция, Дания и др.).

Нижние или единственные палаты часто именуются Национальное собрание или Национальная ассамблея (Франция, Вьетнам, большинство стран Африки), Национальный совет (Австрия, Швейцария, Словакия), Палата депутатов (Италия, Бразилия, Румыния, Чехия), Палата представителей (США, Япония, Хорватия, Бельгия). Верхние палаты, пожалуй, в большинстве стран, где они существуют, именуются Сенатами, а в некоторых федерациях названия верхних палат отражают либо данную форму политико-территориального устройства, либо название субъектов данной федерации. Так, в Австрии, Германии верхняя палата именуется Федеративный (или Союзный) совет (именно так переводится «Бундесрат»), в Швейцарии - Совет кантонов, в Индии - Совет штатов.

Члены нижней палаты парламента обычно называются депутатами, народными представителями, члены верхней палаты - сенаторами.

Единственные или нижние палаты парламентов формируются почти исключительно путем всеобщих и прямых выборов. Исключений из этого правила очень немного, наиболее серьезный пример - это Всекитайское собрание народных представителей, которое избирается Собраниями народных представителей автономных областей, провинций, городов центрального подчинения и собраниями представителей военнослужащих. Срок полномочий нижних или однопалатного парламента - обычно составляет 4-5 лет с полным одновременным обновлением. В некоторых странах резервируются места для сторонников определенных религий и национальностей, а так же для женщин. Эти места замещаются путем непрямых выборов (для женщин - в Бангладеш, для приверженцев индуистских религий - в Пакистане, для ассирийцев в Иране и т.д.) В Египте половина мест резервируется для депутатов - рабочих и крестьян. Правильность избрания депутатов проверяет либо сам парламент (на практике - создаваемая палатой мандатная комиссия), либо (по жалобам и протестам) орган конституционного контроля, верховный суд, специальный избирательный трибунал.