Парламент в зарубежных странах

Верхняя палата формируется различными способами: путем прямых и косвенных выборов, назначения, занятия места по должности и др. Прямые выборы сенаторов гражданами предусмотрены в США, (по два сенатора от штата), в Бразилии (по три), в Италии (не менее семи от области), в Японии, Румынии и многих других странах. Путем косвенных выборов выбирается сенат во Франции, где избирательную коллегию в каждом регионе (наиболее крупной административно-территориальной единице) составляют члены нижней палаты от данного региона и советники различных муниципальных округов.

Срок полномочий членов верхних палат обычно более длительный, чем у нижних палат, обновление членов верхних палат обычно происходит по частям (в США на 6 лет с обновлением на 1/3 через два года, во Франции на 9 лет с обновлением на 1/3 через три года). Хотя встречаются случаи (например, в Бельгии, Италии, Польше) когда обе палаты избираются на одинаковый срок и обновляются целиком.

Некоторые особенности имеет внутренняя структура парламентов с монократическими режимами. В них формирование внутрипарламентских органов зависит преимущественно от главы государства либо высших партийных органов. Пост председателя парламента, как правило, занимает один из представителей руководства партии. Иногда он входит в состав руководства по должности. Специальные контрольные органы за исполнительной властью в таких парламентах обычно не создаются. Деятельность постоянных комиссий носит по существу чисто формальный характер, так как они лишь одобряют предложения партийного руководства.

В большинстве парламентов после их созыва создаются партийные фракции (группы). В современный период в ряде новых конституций, и особенно в регламентах парламентов (палат), получили закрепление порядок формирования и права парламентских фракций.

Партийные фракции занимают важное место в парламентском механизме. По согласованию с лидерами фракций подбираются кандидатуры в руководящие органы парламента и его палат, подготавливаются списки председателей и членов постоянных и временных комиссий и других органов парламента. Все эти органы образуются обычно на основе пропорционального представительства от парламентских фракций.

Фракции оказывают большое влияние на работу представительного органа. На уровне фракций ведутся переговоры об образовании правительства. Но значение фракций выходит за рамки чисто парламентской деятельности, поскольку они активно влияют на формирование руководящих органов своих партий и на проводимую ими политику.

Ведущую роль в деятельности парламента играет его руководящий орган. В странах с двухпалатной системой каждая палата формирует свой руководящий орган. Руководство парламента (палат) осуществляется либо единолично председателем (спикером), либо коллегиальным органом (президиумом, бюро, комитетом, конференцией). Председатель нижней палаты, вице-председатели, секретари либо коллегиальные руководящие органы образуются самой палатой. Но в некоторых странах имеются свои особенности.

Пост председателя верхней палаты замещается по-разному. В одних странах он избирается самой палатой (Франция, Италия, Япония). В некоторых президентских республиках председателем верхней палаты по должности становится Вице-президент. В Великобритании Палатой лордов руководит лорд-канцлер - представитель исполнительной сласти. В Канаде Спикер Сената назначается актом генерал-губернатора по рекомендации Премьер-министра.

Важной составной частью парламентов являются их комиссии (комитеты). Они образуются либо на весь срок парламентских полномочий, либо на каждой сессии. Почти во всех двухпалатных парламентах свои комиссии создает каждая палата, хотя могут образовываться и объединенные комиссии. Наиболее распространенная среди последних - согласительная комиссия, задачей которой является выработка согласованных решений при возникновении разногласий между палатами по тому или иному вопросу. Постоянные комиссии имеются во всех парламентах, но помимо этого в некоторых могут создаваться и временные комиссии для рассмотрения конкретного законопроекта или иного вопроса либо для подготовки сложных вопросов, относящихся к ведению нескольких комиссий (смешанные).

По существу постоянные комиссии являются не вспомогательными органами парламента, а органами, которые присвоили себе ряд парламентских полномочий. Их роль неодинакова в различных странах, не все они обладают правом законодательной инициативы, правом контроля за правительством и административным аппаратом.

4. Порядок работы парламента

4.1 Сессии и заседания парламента

Парламент осуществляет свою деятельность в различных формах: на раздельных и совместных заседаниях палат, путем работы постоянных комиссий, деятельности депутатов в избирательных округах, через органы, состоящие при парламенте, и т.д. Совместные заседания палат проводятся крайне редко и лишь в установленных конституциями случаях: для выборов президента, заслушивания ежегодных посланий главы государства, преодоления вето верхней палаты, заслушивания клятвы президента и др.

Главной формой работы парламента в подавляющем большинстве стран является сессия, т.е. промежуток времени, в течение которого периодически созываются пленарные заседания палат, работают постоянные комиссии. Часть остального времени называется парламентскими каникулами, определенный период депутаты работают в своих избирательных округах, занимаются другими видами депутатской деятельности, в частности изучением законопроектов, подготовкой к слушаниям, заседаниям. Иногда понятие сессии распространяют только на пленарные заседания, что неверно. Они созываются в различных странах от одного до четырех раз в год. Постоянная работа депутатов превращает их в профессиональных парламентариев.

В некоторых странах германского права (Австрии, Германии) понятия сессий нет, там парламент созывается на заседания его председателем (председателем палаты) по мере надобности, когда подготовлены вопросы для пленарного заседания.

Различаются очередные и чрезвычайные сессии. Очередные сессии созываются главой государства (в странах тоталитарного социализма - постоянно действующим органом парламента) либо один раз в год (например, в Великобритании и Египте сессия созывается раз в год и длится приблизительно семь месяцев), либо два раза в год (в большей части государств). Лишь в отдельных странах ранее конституции предусматривали три сессии в год (Болгария). Если предусмотрены две сессии, то обычно бывают весенняя и осенняя сессии (в Бразилии, например, с 15 февраля до 30 июня и с 1 августа до 30 декабря). Если президент или иной глава государства не созывает сессию в указанный срок, депутаты обязаны собраться сами. Окончание конституционного срока сессии означает прекращение финансирования ее работы.

Созыв внеочередных чрезвычайных сессий осуществляется по инициативе председателя палаты (Италия, Турция), главы государства или правительства (Франция, Бельгия, Япония), а также по требованию определенного числа депутатов. При этом во Франции необходимо большинство депутатов, а в Японии и Греции - более 1/4. Одновременно собирается и другая палата. В повестку дня включаются только те вопросы, ради которых созвана внеочередная сессия. Однако в Японии меры, принятые на такой сессии, считаются временными, если они не одобрены Палатой представителей в течение 10 дней после открытия следующей очередной сессии.

Вопрос, кому должна принадлежать инициатива о сроке созыва и времени проведения сессий, имеет два ответа и два пути решения. Согласно первой точке зрения, основанной на признании суверенности парламента, только он сам вправе определять сроки созыва очередных сессий и время их проведения. Обусловленную таким подходом систему иногда называют «системой постоянно действующего» поскольку чаще всего она состоит в проведении годовых сессий. При этом в одних странах срок созыва очередных сессий определен в регламентах или даже в конституциях (Скандинавские страны, Италия, США), в других - непосредственно устанавливается парламентом (ФРГ). Вторая точка зрения выражает стремление оправдать право исполнительной власти на решение указанного вопроса. Систему, опирающуюся на такие позиции, называют «авторитарной, или монархической», поскольку в ее основе лежит установленное с давних времен право монарха открывать и закрывать сессию (Япония).

4.2 Кворум

Для работы парламента и принятия им решений необходим кворум. Это понятие имеет два значения: кворум для заседаний (обсуждения) и кворум для голосования. Для пленарного заседания палат в большинстве стран необходимо определенное количество присутствующих депутатов; только при этом условии заседание считается действительным. Обычно требуется присутствие более половины депутатов (50% плюс один депутат), но иногда кворум для заседания гораздо меньше: в Индии - 1/10 часть членов парламента в нижней палате, в Японии - 1/3, в Великобритании - 40 членов палаты общин (из 651) и три пэра палаты лордов.

Однако такого кворума, как правило, для принятия решения недостаточно. В большинстве случаев решение принимается большинством голосов списочного состава парламента (палаты). Поэтому бывает, что кворум для заседаний есть, а для принятия решения голосов недостаточно. Для принятия конституционных и в ряде случаев органических законов, как отмечалось, установлены еще более жесткие требования (разные нормы квалифицированного большинства). В ряде стран кворума для заседаний и принятия решений не существует. Поэтому в Израиле, например, бывало так, что при численности парламента (кнессета) в 120 членов законы принимались большинством в 20, а то и 15 голосов.

При этом соблюдается определенная очередность предлагаемых к рассмотрению вопросов. Так, в Риксдаге Швеции дела рассматриваются в следующей последовательности: депутатские запросы, выборы в парламенте, правительственные предложения и отчеты, доклады внутренних органов парламента, предложения депутатов и, наконец, заключения парламентских комиссий. Большая часть времени на сессиях отводится правительственным предложениям.

Заседания парламента (палат) бывают открытыми и закрытыми. На открытых может присутствовать публика, но в специально отведенных для этого местах (обычно не в зале заседания, а наверху, на галерее). Присутствующие не могут подавать каких-либо реплик, нарушать порядок. На закрытых заседаниях парламента присутствуют лишь его члены и специально приглашенные лица. Решение о проведении закрытого заседания может быть принято лишь самой палатой, иногда (например, в Германии) большинством в 2/3 голосов присутствующих.

5. Статус парламентария парламент мандат сессия кворум

5.1 Юридическая природа мандата  парламентария

Парламентарии - это лица, состоящие по тому или иному основанию членами парламента. Называются они в разных странах различно, причем наименования эти не всегда кажутся логичными.

Например, в Великобритании членами Парламента называются только члены нижней палаты - Палаты общин. Точно так же в США конгрессмены - это не вообще члены Конгресса, а только члены Палаты представителей. Депутатами также именуются обычно только члены нижних палат. Члены верхних палат в большинстве стран - сенаторы, в Великобритании, как мы уже упоминали, - лорды. В Болгарии члены единственной палаты парламента традиционно (не только в социалистическое время) именуются народными представителями.

Члены парламентов обладают специальной право- и дееспособностью. У избираемых членов парламентов срок полномочий обычно начинает течь с момента избрания, реже - с законодательно или даже конституционно установленной даты (например, согласно разд. 1 поправки XX к Конституции США - с полудня 3 января года, следующего за годом избрания). Правда, в конституциях нередко предусматривается необходимость проверки полномочий выборного члена парламента той палатой, в состав которой он входит.

Так, согласно разд. 5 ст. I Конституции США «каждая Палата будет судьей в отношении выборов, законности избрания и соответствия требованиям своих собственных членов…».

Согласно ст. 66 Конституции Италии «каждая Палата проверяет полномочия своих членов и случаи возникшей неизбираемости или несовместимости».

Впрочем, в Испании ч. 2 ст. 70 Конституции установила, что «действительность документов и удостоверений членов обеих Палат будет подлежать судебному контролю в сроки, установленные избирательным законом»; этот контроль осуществляется коллегией по административным спорам Высшего трибунала правосудия.

Вообще Регламент Конгресса депутатов довольно подробно урегулировал порядок обретения полного статуса депутата. Для этого требуется представить в генеральный секретариат удостоверение, выданное органом избирательной администрации, заполнить декларацию для проверки на несовместимость, указав в ней профессию и занимаемые публичные должности, и на первом же пленарном заседании, в котором депутат примет участие, принести присягу соблюдать Конституцию. Если он этого не сделает в течение трех пленарных заседаний, его права и гарантии приостанавливаются до выполнения указанных требований.

Согласно конституциям демократических государств парламенты и все их члены являются представителями всей нации, и никто не вправе давать им обязывающие наказы. Они связаны лишь конституцией и своей совестью, которая должна им подсказывать, каким образом в конкретных случаях следует решать те или иные общенациональные и местные проблемы. Это принцип так называемого свободного мандата.

Уже французская Конституция 1795 года в ст. 52 установила: «Члены Законодательного Корпуса не являются представителями пославшего их департамента, они являются представителями всей нации, и он не может предоставлять им никаких полномочий».

М. Прело обобщил содержание свободного мандата следующим образом:

1) мандат является общим (т.е. хотя депутаты избираются  по избирательным округам, они  представляют всю нацию);

2) мандат - не императивный, а факультативный (его осуществление  свободно от принуждения, депутат  не обязан делать что-либо конкретное, в том числе участвовать в  парламентских заседаниях, не обязан  учитывать мнения своих избирателей);

3) мандат не подлежит  отзыву;

4) мандат при своем  осуществлении не требует одобрения  действий мандатария (презумпция  соответствия воли депутатов  воле народа не подлежит оспариванию).