Политическая власть: формирование и функционирование в современной России

Реформа политической системы в  Советском Союзе обнаружила несостоятельность  многих традиционных представлений  о сущности политического, о власти и властных отношениях в обществе.

«Прежде всего, как уже отмечалось, выявилась, не сводимость политической власти к власти государства. Власть оказалась рассредоточенной по всему полю политического пространства, образуемого взаимодействием политических субъектов».¹⁵

Для преобразования этой политической системы, имеющей своей основой  тандем «партия-государство» (в котором  государственные функции, связанные  с принятием решений, узурпированы партией, а потому никак не подчиняются  беспартийному большинству граждан) необходимо было высвободить государство  из рук партийного аппарата, сделать  его носителем политической власти, принимающим решения. Это необходимо было для того, чтобы граждане, избирающие своих представителей в органы, формирующие  государственные структуры, стали  причастными к осуществлению  политической власти и контроля над  ней.

В Советском Союзе, эту линию  преобразований пытались реализовывать  поэтапно. Первым шагом стало осуществление  лозунга «Вся власть Советам!», выдвинутого  на XIX партийной конференции КПСС, когда после предварительных  мер по демократизации принятия партийных  решений встала задача вернуть всю  полноту политической власти, принятия государственных решений государственным  органам. Для осуществления этой задачи были проведены демократические  выборы народных депутатов, сформировавшие новые государственные структуры. После этих выборов возникла первая официальная оппозиция в законодательных  органах власти. Определяющим шагом  в этом направлении были отмена шестой и изменение седьмой статей Конституции  СССР. Это открыло путь к формированию многопартийности. Казалось, процесс  демократизации проходил успешно, но введенных  изменений оказалось уже недостаточно без закрепления осуществляемых политических перемен в Конституции. К тому же, оказалось, недостаточно только скопировать демократические структуры государственного устройства стран Запада и закрепить их в Конституции. Никакой демократический закон и никакая демократическая структура не обретут жизнь, если они не будут приняты народом и не будут им выполняться.

«Согласно Конституции РФ, наша политическая жизнь на верхнем уровне власти подчиняется принципу разделения властей как антиподу единовластия или полновластия какой-либо структуры или группы. Разделение властей проявляется в том, что; 1),каждый государственный орган наделен своими полномочиями и не может выходить за их пределы; 2) ни один орган не может игнорировать или приостанавливать деятельность конституционно закрепленных институтов. Бесконтрольное отправление властных функций исключено. Федеральное Собрание, являясь представительным органом, аккумулирует в себе разные типы представительства: пропорциональное и равноправное от субъектов федерации. Совет Федерации по характеру представительства призван быть тесно связанным с местами, интересами регионов».¹⁶

«Согласно Конституции РФ, внутреннюю и внешнюю политику определяет президент. Но политико-правовые возможности президента небеспредельны. Так, меры по охране суверенитета Российской Федерации президент должен принимать в установленном Конституцией порядке. В частности, статус Совета безопасности, который формирует и возглавляет президент, должен определяться федеральным законом. Председатель правительства назначается президентом с согласия Государственной Думы, заместители председателя правительства и федеральные министры - президентом по предложению председателя правительства. Президент представляет, но Государственная Дума назначает Председателя Центрального банка. Президент представляет, но Совет Федерации назначает на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, генерального прокурора. После консультаций с комитетами Федерального Собрания президент назначает и отзывает дипломатических представителей. По Конституции Российской Федерации законодательным органом является Федеральное Собрание, состоящее из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе».¹⁷

Добавим к этому, что в последние  десятилетия функции суда присяжных  на Западе неуклонно сокращаются. Например, если в довоенной Англии с участием присяжных рассматривалось около 50% всех исков, то в начале 90-х годов  — менее 1% гражданских и 3% уголовных  дел. Сторонники возрождения суда присяжных  в России надеются с его помощью  предотвратить давление на судей  со стороны местных властей, покончить  с пресловутым «телефонным Правом», ослабить влияние судей на заседателей, выдвинуть на первый план при решении  уголовных и гражданских дел  не нормы права, а правосознание  общественности. Время покажет, справедливы  ли их аргументы.

С какими же проблемами сталкивается сегодня российская власть?

«Первая проблема — структура власти. Прежнюю систему, названную командно-административной, сломали, однако новую еще предстоит создать. Существующую сегодня систему можно было бы обозначить как административно-советскую. Слабости нынешней власти налицо: раздробленность, отсутствие оперативной связи, вирус некомпетентности, слабость обратной связи, отсутствие четкого разделения властей».¹⁸

Вторая проблема — кадры. Демократы  ее не решили. А те немногие, кого все-таки выдвинули, не находят своей ниши во властных структурах. Приход новых  людей к власти не состоялся в  принципе. Какова социальная база нынешней власти? Демократический слой малочислен. Предпринимательство не развито. Откуда же, как не из старых источников, черпать  кадры. Поэтому и реформы идут с таким скрипом. У цивилизованной рыночной экономики два столпа: демократическое управление и свободное предпринимательство. И России предстоит создать их, а это требует значительного времени.

Третья проблема— реализация принятых решений. В былые времена исполнение решений держалось на страхе перед  тюрьмой и даже расстрелом, позже  — на страхе лишиться партбилета, престижной должности, сопутствующих ей благ. Ныне страха нет, но нет и цивилизованного  механизма, который обеспечивал  бы исполнение решений власти. Принимаемые  решения сегодня в большей  своей части не опираются на экономическую  заинтересованность.

Четвертая проблема — права власти. Во времена командно-административной системы номенклатура чувствовала  пределы: это— можно, даже это— сойдет, а вот это— нет, тут надо остановиться. Сегодня власть имущих мало что останавливает. Пресса поднимает вопрос о коррупции  власти, о цинизме «верхов, о мафиози  чувствующих себя в коридорах  власти, как дома» и т. п.

«Во всем мире существует довольно эффективный способы общественного воздействия на нравы власть имущих. Это — предание гласности того, что связано с их деятельностью и образом жизни. Однако ситуация сегодня в Росси такова, что каждый делает, что хочет: газеты — пописывают, читатели — почитывают, а те, о ком речь — не читаю». Безнравственность власти начинается с неспособности (или нежелания) ее представителей следовать закону. А чем дальше они от закона, — тем дальше и от народа».¹⁹

Каковы же основные тенденции отношений  власти? Исследования выявили устойчивые тенденции. Первая — укрепление государственной, национальной исполнительной и бюрократической  власти. Практика показывает, что государственные  органы и бюрократический аппарат  стремятся расширить свою власть и функции, используя для этого  все имеющиеся средства. Конфликт между законодательной исполнительной властями в России возник, разумеется, неслучайно. Верховный Совет РФ стремился  ограничить сферу влияния исполнительной власти.

Другая тенденция состоит в  смещении политической власти от нижних ее звеньев, уровней в сторону  центральных, общенациональных правительств. Это характерно для всех цивилизованных стран. В России идет тот же процесс. Однако в первые годы реформ был  провозглашен тезис о наделении  нижних уровней власти большими полномочиями. Возможно, это в то время и имело  смысл, но это был чисто политический шаг, поскольку без ресурсов (организации, финансов, компетенции, информации, опыта) решить стоящие проблемы невозможно. Сегодня происходит сосредоточение власти в руках центральных правительств и расширение их функций. Нижестоящие  органы все чаще играют роль проводников  государственной политики, адресатов  федеральных фондов. Они принимают  решения в рамках общенациональной политики. В основном эта тенденция  связана со сложностью современного общества, которое часто представляет собой национальное сообщество. Чтобы  решить стоящие перед современным  обществом проблемы (экономический  спад, инфляция, безработица, экология и др.) необходим общенациональный подход. К тому же на местном уровне не всегда возможно решить многие проблемы, например социальной защиты населения, общественной безопасности, здравоохранения, обеспечения энергоресурсами, транспортом  и т. д. Поэтому только политические демагоги могут призывать к передаче всей полноты власти местным органам, оставляя за центром функции координатора.

Вместе с тем не следует драматизировать  процесс перемещения власти от законодательных  органов к исполнительным. Известно, что принятие решений и законодательная  инициатива всегда находились в руках  исполнительных органов, а законодательный  орган служил противовесом исполнительного, совершенствуя, ратифицируя или  отвергая исходящие от него предложения.

 «Я знаю, — писал А. Гамильтон,  один из наиболее влиятельных  составителей Конституции США,  — что существуют люди, которым  исполнительная власть может  понравиться лишь в том случае, если она будет рабски потворствовать  желаниям народа или законодательных  органов; но мне кажется, что  эти люди имеют весьма примитивное представление о цели всякого правительства, а также об истинных средствах достижения всеобщего благосостояния.

«Республиканские принципы вовсе не требуют подчинения любым дуновениям ветерка народных страстей или поспешного повиновения любым минутным желаниям большинства, которые могут появиться под влиянием коварных действий лиц, потворствующих предрассудкам толпы с тем, чтобы затем продать ее интересы».²⁰

«Не в полной мере соответствует принципу разделения властей правовой статус Президента, который одновременно является высшим должностным лицом (то есть главой государства) и главой исполнительной власти. Как высшее должностное лицо Президент обязан своим арбитражем обеспечить эффективное функционирование публичных властей, но как глава исполнительной власти, непосредственно руководящий правительством, он вынужден в первую очередь отстаивать и проводить в жизнь специфические интересы исполнительной власти. Именно нерешенность вопроса о статусе Президента в действующей Конституции во многом порождает конфликты и противостояния с властью законодательной. Проблема с организацией властей является краеугольной в ходе проводимой у нас реформы. Данный вопрос должен решаться исходя из анализа реальной практики функционирования властей в России и с учетом международного опыта».²¹

Разумеется, не следует забывать, что  расширение функций исполнительной власти (это отчетливо просматривается  в России) ведет к становлению  бюрократического государства, а, следовательно, к росту полномочий бюрократов, которые  сегодня уже не являются простыми администраторами. Бюрократы прочно связываются с разработкой политики на высшем уровне, выступая в качестве советников, консультантов, лоббистов  в органах исполнительной и законодательной  власти.

Какая же власть должна быть в России? Она должна быть легитимной, независимой  и сильной. Это не возврат к  прошлому. Сильная власть не есть власть меча и насилия. Административно-командная  система не явила миру сильную  власть, а борьба за «новую» власть фактически привела в середине 1993 г. к подрыву самой государственной организации.

России нужна сильная власть, которая не должна подминать свободу  граждан, претендовать на всемогущество. В противном случае она неизбежно  скомпрометирует себя.

Власть сильна своей правотой, своим  достоинством и поддержкой народа, т. е. соблюдением им закона, доверием, уважением и готовностью участвовать  в начинаниях власти. Она должна иметь духовный авторитет, а люди — чувствовать, что это их власть, отражающая их интересы

Власть должна быть независимой  от иностранного капитала, мафиозных  структур, каких-либо международных  организаций, политических партий, лоббистов, церкви. Сильная власть в государственных  делах обязана быть волевым центром  страны.

Разумеется, власть, имея в распоряжении аппарат принуждения (силовые структуры), может реализовать свою волю внешней  силой, но последняя никогда не заменит  внутреннюю силу власти. И в этой связи Конституция Российской Федерации  призвана обеспечить преодоление слабости государственной власти и утвердить  в России сильную демократическую  власть, опирающуюся на закон власть, способную обеспечить законные права  граждан, и конституционные свободы; утверждать право, как стержень общественных отношений и самой уметь подчиняться  закону, выполнять хозяйственно-созидательную  функцию.

«В целом в российской модели федерации воспроизводятся общие черты федерального типа государственного устройства. Одновременно обозначились национальные особенности. В России нет большой опасности отделения какого-либо субъекта федерации, но есть проблема достижения согласия центра и регионов. Как правило, субъекты федерации не ставят вопроса о каком-либо разделении суверенитета, но актуализируют вопрос разграничения полномочий и конкретизации сферы совместного ведения. У республик сложились свои традиции отношений с центром. Однако с развалом советской системы накопленный опыт оказывается ограниченным».²²

Важным принципом устройства государства  является предупреждение односторонности  и торопливости, создание гарантии основательности, продуманности принятия решений. В этом внутригосударственная  предпосылка стабильности и постоянной ориентации на согласие разных политических сил и компромисс между ними. Большой  опыт в данной сфере имеют западные политические системы. Так, парламенты и правительства независимы по отношению  к своим избирателям, не обязаны  моментально реагировать на изменения  их настроений. У политиков есть время быть последовательными в 

выбранном курсе на период их избрания. Конституция России 1993 г. также ориентирует  на это, поскольку исключена статья о досрочном отзыве депутатов  на основании того, что избиратели изменили к ним свое отношение. Требованию стабильности отвечает процедура, при  которой только квалифицированное  большинство может решать самые  принципиальные вопросы, освобождать  от должности тех, кто избран, вносить  изменения в Конституцию. К специфически американским традициям можно отнести  правило, согласно которому президента окончательно выбирает коллегия выборщиков, могущих изменить свой выбор в  связи с какими-либо вновь открывшимися обстоятельствами. Сенат также свободен от доминирования настроений одного года, он обновляется не сразу, но постепенно — на треть. Члены же Верховного суда назначаются пожизненно. В итоге  в политическую систему США заложена сдержанность относительно радикальных  изменений, так как всякая новая  позиция должна быть результатом  согласования вчерашних и сегодняшних  предпочтений и настроений. Если бы подобная практика привилась в России, и члены Совета Федерации избирались бы на более длительный, чем депутаты Думы, срок и не сразу все, если бы возрастал авторитет Конституционного суда при избрании судьи на 12 лет, то были бы основания считать, что  у нас сложилась одна из подсистем, гарантирующих стабильность.