Понятие и формы систематизации в праве

Различают несколько видов кодификации:

1. Всеобщая кодификация, под которой понимается принятие целой серии кодификационных актов по всем основным отраслям законодательства и, как следующий этап - создание объединенной, внутренне согласованной системы таких актов типа «кодекса кодексов».

2. Отраслевая кодификация, охватывающая законодательство той или иной отрасли (гражданский, трудовой, уголовный кодексы и т. д.).

3. Специальная (комплексная) кодификация - это издание актов, регулирующих тот или иной правовой институт (налоговый, лесной кодексы и т.д.).

Кодификационные акты могут выражаться в различных формах [9]:

1. Основы законодательства —  это нормативно-правовой акт, устанавливающий важнейшие положения (основные начала) определенной отрасли права или сферы государственного управления (Основы законодательства о нотариате, Основы законодательства о культуре, Основы законодательства об охране здоровья граждан и другие). Такая форма кодификации используется в федеративных (союзных) государствах. Основы законодательства составляют нормативно-правовую базу для кодификационной деятельности членов федерации.

2. Кодекс — наиболее распространенный вид кодификационных актов, действующих в основных сферах общественной жизни, требующих правовой упорядоченности. Кодекс представляет собой систематизированное изложение норм той или иной отрасли законодательства либо правового института, детально и конкретно регулирующий определенную сферу отношений и подлежащий непосредственному применению. Он либо полностью поглощает все нормы соответствующей отрасли (Уголовный кодекс), либо содержит основную по объему, самую важную часть таких норм (Гражданский кодекс, Трудовой кодекс). Наряду с нормами-принципами и нормами-дефинициями в кодексах формулируются также нормы непосредственного регулирования, конкретные варианты поведения, которые составляют основное их содержание.

В ряде случаев, установленных законодательством, кодекс, будучи законодательным актом, приобретает более высокую юридическую силу, чем обыкновенный закон. Так, в ч. 2 ст. 3 Гражданского кодекса РФ установлено, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу [2].

По характеру охвата регулируемых кодексами общественных отношений они бывают отраслевыми и комплексными (межотраслевыми).

Отраслевые регулируют конкретную сферу общественных отношений, определяющую деление права на отрасли и институты. К ним относятся уголовный, уголовно-процессуальный, гражданский, трудовой и другие кодексы.

Комплексный кодекс систематизирует нормы, которые собраны вместе не по отраслям права, а по иным основаниям (сфера государственной деятельности, отрасль хозяйства или социально-культурного строительства) и объединены единой концепцией, общими принципами регулирования значительной области отношений. К ним относятся Воздушный кодекс, Таможенный кодекс и другие.

3. Уставы - это комплексные нормативные акты, регулирующие правовое положение определенных органов и организаций, либо ту или иную сферу государственной, в первую очередь хозяйственной, деятельности (Устав железных дорог, Устав автомобильного транспорта). В форме уставов определяется также порядок деятельности различного рода воинских формирований (Устав гарнизонной, комендантской и караульной служб ВС РФ, Дисциплинарный устав и др.).

Ныне в форме устава также формулируются основные нормы, определяющие правовой статус субъектов Российской Федерации (исключая республики в составе РФ, которые принимают Конституции), структуру, полномочия и организацию деятельности их государственных органов.

4. Положения регламентируют правовое положение, задачи и компетенцию определенного органа, учреждения или группы однородных органов, учреждений, организаций (Положение о Федеральной налоговой службе, Положение о службе в органах внутренних дел РФ и другие).

5. Правила содержат процедурные нормы, определяющие порядок организации какого-либо рода деятельности (Правила возмещения работодателями вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением трудовых обязанностей).

Значительное число кодификационных актов в современных государствах не имеют специального наименования. Это различного рода законы: о собственности, о пенсионном обеспечении, о военной службе, о местном самоуправлении и т. д.

Кодификация способствует усилению стабильности законодательства, созданию четкой, базирующейся на научном фундаменте системы нормативных актов, обеспечивает оптимальную скоординированность между действующими нормами, создание в законодательстве укрупненных нормативных блоков. Она позволяет решить две взаимосвязанные задачи - совершенствовать и содержание, и форму законодательства. В перспективе кодификационные акты призваны быть основой правотворческой, и в первую очередь законодательной, деятельности.

2.5 Основные этапы систематизации законодательства

Процесс систематизации состоит из ряда этапов, каждый из которых использует соответствующие методы, приёмы и способы законодательной техники:

1. Составление плана кодификационной работы, в котором указывается цель, определяются этапы работы, необходимые средства её обеспечения, проведение организационных мероприятий и устанавливаются сроки их осуществления, завершения работы. Такие планы - руководство для практической деятельности и рационального использования сил, средств, времени.

2. Выбор формы систематизации.

3. Определение объёма законодательного материала, подлежащего обработке. Выбор критериев при отборе материала зависит от цели систематизации, характера и значения самого правового материала. Отбор должен производиться на строго научных основах, тщательно, с использованием всего арсенала средств для определения нормативности анализируемых актов, их юридической силы и характера действия. От внимательного и основанного на правильных методических началах отбора актов во многом зависит успешность всех последующих работ по подготовке и изданию собраний (сводов).

4. Сбор воедино правового материала и его регистрация. Наиболее удобен карточный учет законодательства. Осуществление этих мероприятий способствует созданию полного хронологического собрания нормативно-правовых актов, данный материал может использоваться для последующих работ и для научных целей.

5. «Расчистка» материала - освобождение от актов, официально отмененных соответствующими органами, от актов по отмене других актов, если они не установили новых норм. Результат данного этапа - уменьшение объема материала, подлежащего дальнейшей обработке.

5.1. Кодификатор освобождается от актов с определенными в них сроками действия, уже истекшими и непродлёнными. Он может ставить вопрос о целесообразности продления срока действия данных актов или придания им характера актов длительного действия перед специальным органом.

5.2. Исключение из законодательства актов, хотя формально пока не отмененных, но фактически утративших силу в связи с последующим законодательством. Этот вопрос решается совместно с государственными органами, их принявшими, при согласовании с ведомствами, которых они непосредственно касались.

6. Составление списков всех актов, фактически не действующих и в силу этого подлежащих исключению из дальнейшей кодификационной работы. К списку кодификатор прилагает справки, раскрывающие мотивы исключения каждого из актов.

7. Утверждение составленного списка с органами, которыми были приняты данные акты.

8. Из текстов действующих актов исключаются: вводные части, не содержащие принципиальных положений; в отдельных частях - статьи с перечнем отмененных актов, с временными правилами применения акта при введении его в действие; части, фактически утратившие силу, а также статьи ненормативного характера. Все исключения сопровождаются мотивированными объяснениями в специальных справках, на основании которых законодатель при обсуждении проекта сборника сможет решить окончательный вопрос о целесообразности выдвинутых кодификатором предложений.

9. Создание алфавитно-предметной картотеки, расположение в алфавитно-предметном порядке свободных листов с текстами законодательных актов. Это создает удобство для быстрого получения справки по действующему законодательству, является основой для системного толкования действующих правовых норм, облегчает дальнейшую кодификационную работу. В настоящее время данный вид работ выполняется с использованием электронных носителей информации.

10. Разработка схемы сборника, в соответствии с которой весь материал располагается по определённым разделам. Если тот или иной документ относится сразу к нескольким разделам, то данный акт следует помещать в тот раздел, к которому он по предмету своего регулирования относится в наибольшей степени, а в других разделах давать извлечения из него в виде отдельных статей, пунктов, приложений, заголовков с указанием раздела, в котором находится полный текст данного акта.

11. Кодификатор устраняет имеющиеся противоречия в законодательстве. При наличии противоречий в различных актах по одному и тому же вопросу действующим признается тот акт, который был издан позже. Однако предпочтение (при одинаковой юридической силе актов) может отдаваться тому из них, который в наибольшей степени будет соответствовать действительности и регулируемым общественным отношениям. Одновременно устраняются повторения. Сохраняют ту статью в том именно акте, предмет регулирования которого в наибольшей степени обусловливает её наличие и сохраняет логическую стройность и целостность тех актов, из которых подобная статья будет исключена. Такая работа (консолидация) уменьшает объем материала, делает его более четким, лаконичным, цельным и облегчает дальнейшую кодификационную работу. В целях укрупнения законодательных актов используют отсылки и дополнения. Отсылки применяются для указания на содержащуюся в данном сборнике статью, которая развивает или конкретизируется другими статьями этого же сборника. Дополнения - указания на то, что содержащаяся в данном сборнике статья развивается и конкретизируется другими статьями законодательных актов, не вошедших в данный сборник. При этом статья, к которой отсылаются или которая дополняет то или иное положение сборника, сама не должна содержать отсылки или дополнения. При устранении противоречий и повторений в действующем законодательстве обнаруживаются пробелы, о которых ставится в известность законодатель. Может возникнуть и обратный вопрос - о целесообразности отмены ряда действующих правовых норм, о чем также ставится в известность законодатель.

3. Проблемы систематизации законодательства

С увеличением массива правовых актов все более актуальной становится задача их систематизации. Нормативные правовые акты, особенно акты высшего уровня — федеральные законы, акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации, носят, как правило, комплексный характер, регулируют широкий круг отношений, в их реализации участвуют многие федеральные органы исполнительной власти. Важное значение приобретает в связи с этим согласование проектов решений о признании нормативных правовых актов утратившими силу, об их изменении и о дополнении. При подготовке указанных выше решений должны быть установлены организации и учреждения, интересы которых затрагиваются вносимыми предложениями. Проекты актов и перечней должны быть согласованы с ними [20].

В настоящее время в этой деятельности имеются существенные недостатки, проекты перечней, в которые включены нормативные акты, имеющие межведомственный характер, порой вносятся без выяснения мнения заинтересованных организаций. Более того, предпринимаются попытки включить в перечни для признания утратившими силу акты, не имеющие отношения к правовому акту, в соответствие с которым приводятся ранее изданные акты, не связанные с ним предметом правового регулирования, то есть действие актов прекращается как бы «контрабандой», без надлежащих согласований. Такая практика недопустима, так как заинтересованные организации ставятся перед свершившимся фактом.

Признание нормативных правовых актов утратившими силу, их изменение и дополнение существенно затрагивают интересы участников соответствующих правоотношений, и выяснение мнения заинтересованных организаций необходимо. Результаты согласования и принятые решения должны фиксироваться в рабочих материалах с указанием обстоятельств, имеющих значение для решения вопроса о включении или не включении акта в перечень. Особенно тщательно должны фиксироваться выявленные при согласовании перечня фактические данные, на основании которых принято решение о включении или не включении акта в перечень, о признании его утратившим силу полностью или частично [18].

В целях совершенствования работы по систематизации законодательства необходимо изучение практического опыта в этой сфере деятельности и, в частности, связанного с приведением нормативных правовых актов в соответствие с позднее принятыми актами. Эта работа должна анализироваться и обобщаться, для надлежащего ее осуществления необходим учет нестандартных ситуаций, нерешенных вопросов, возникающих при подготовке проектов перечней нормативных актов, подлежащих признанию утратившими силу, изменению и дополнению в связи с принятием новых законодательных актов, выявление и анализ типичных недостатков и упущений при подготовке проектов перечней. Для этих целей необходимо соответствующее программно-техническое обеспечение [15].