Понятие и виды нормативных правовых актов

Подзаконные акты обладают меньшей юридической  силой, чем законы, базируются на них. Несмотря на то, что в нормативном правовом регулировании общественных отношений главное и определяющее место занимает закон, подзаконные акты имеют тоже весьма важное значение в жизни любого общества, играя вспомогательную и детализирующую роль.

Нормативно-правовой акт  содержит правила общего характера, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на многократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные таким актом.

Нормативно-правовой акт - это  ведущий источник права в системах романо-германского права, к которым  относится и Россия. В ряде случаев  определение правового акта как нормативного или индивидуального играет значительную роль в правоприменительной деятельности. Например, в ходе судебного разбирательства. Нормативно-правовые акты носят общеобязательный характер и служат нормативным основанием для вынесения судебного решения. Индивидуально-правовые акты при разрешении судебных споров не имеют приоритетного характера и оцениваются судами наряду с другими материалами по делу.

Приведём основные принципы построения российской правовой системы.

• Принцип иерархии актов или принцип законности.
• Соответствие актов нижестоящего уровня нормативным актам, обладающим большей юридической силой.
• Принцип компетентности. Нормативные акты должны быть изданы в пределах компетенции соответствующего государственного органа или должностного лица.
• Принцип формализованности. Обязательным условием законности нормативного акта является строгое соблюдение правотворческих процедур при его принятии и введении в действие. Этот принцип должен неуклонно соблюдаться на всех стадиях правотворческого процесса.
• Принцип публичности или общедоступности. Любые нормативно-правовые акты должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, что обеспечивает реальное получение информации о содержании акта всеми лицами, права и интересы которых ими затрагиваются. Неопубликованный нормативный акт не применяется и не порождает правовых последствий.
• Принцип приоритета международно-правовых источников. Если надлежаще ратифицированным международным договором установлены иные правила, чем нормативно-правовым актом, то применяются нормы международного договора.
• Принцип перспективного действия. Нормативно-правовые акты обратной силы не имеют, если только самим актом не установлено иное.

Недостатки  нормативно правовых актов.

Решая вопросы  о действии законов, иных нормативных  актов, содержащихся в них норм права, необходимо четко определить, что такое нормативно-правовой акт. К сожалению, единого, общепризнанного понятия этих правовых явлений нет ни в законодательстве, ни в юридической науке. Это способствует принятию судами решений, которые трудно признать правильными, появлению выводов, которые можно оспорить¹⁸. Так, в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 сентября 1997 г. говорится:

«Как следует из материалов дела, предметом спора является решение органа местного самоуправления о запрете торговли непродовольственными товарами с рук и лотков на Воткинском рынке Удмуртпотребсоюза в связи с открытием Центрального городского рынка.

Отменяя решение и постановление апелляционной инстанции и прекращая производство по делу, суд кассационной инстанции исходил из того, что оспариваемые акты закону не противоречат, носят нормативный характер, поэтому спор не подведомствен арбитражному суду.

Между тем  кассационной инстанцией не учтено, что  оспариваемые акты касаются организации  торговли непродовольственными товарами на конкретном рынке и, следовательно, данные акты не являются нормативными»¹⁹.

Представляется, что акт, который рассчитан на неопределенное число лиц, на неопределенное число случаев, не может быть признан  индивидуальным, правоприменительным.

Этот  пробел в теории попытался устранить  Пленум Верховного Суда РФ. В его  постановлении от 25 мая 2000 г. дано такое определение: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом»²⁰.

Пленум  Верховного Суда РФ назвал такие признаки нормативного акта:

1) принят в установленном порядке управомоченными субъектами публичной власти;

2) устанавливает  правила поведения;

3) обязателен для неопределенного круга лиц;

4) рассчитан на неоднократное применение;

5) действует  независимо от того, возникли  или прекратились конкретные  правоотношения.

3, 4 и  5 признаки нормативного акта (нормы  права), названные в постановлении Пленума Верховного Суда, представляются бесспорными.

Вызывает  возражение формулировка такого признака: «устанавливает правило поведения». Представляется, что правовой акт следует признавать нормативным, если он устанавливает новую норму права, а также, если он изменяет или прекращает действие старой нормы прямо или косвенно.

Официально  акты, изменяющие или отменяющие старые нормы, признаются нормативными и публикуются в официальных изданиях - «Собрании законодательства РФ», Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. В статье 7 утвержденных в 1997 г. постановлением Правительства РФ «Правил подготовки нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти...» говорится: «Положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст нормативного правового акта»²¹.

В науке  преобладает определение нормативного акта как акта, содержащего нормы (норму) права. С.Л. Зивс утверждал, что «источник права есть форма выражения именно правовой нормы, и только нормы». В связи с этим им предлагался следующий вариант термина «источник права» - «источник норм права», что подчеркивало внешнюю форму выражения правовой нормы²².

На этот пробел в науке - неразработанность понятия «источник права» - обратил внимание проф. А.В. Мицкевич, отметив, что подобное определение не может правильно раскрыть природу некоторых актов, не содержащих в себе как таковых норм права.

А.В. Мицкевич убедительно показал, что «определение нормативного акта как акта, содержащего нормы права, или как «формы выражения правовых норм» не отвечает на основной вопрос: служит ли правовой акт государственного органа источником (в юридическом смысле) содержащихся в нем норм или нет. Таким может быть лишь акт, в котором выражена воля компетентного органа государства об установлении правила поведения, его изменении или отмене»²³.

В постановлении  Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации», приводятся определения нормативного правового акта и правовой нормы:

«Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение»²⁴.

Такое понимание  нормативного правового акта представляется вполне приемлемым, если речь идет об актах, подлежащих регистрации, опубликованию. Но возможны и устные нормативные акты, не оформленные документально. Они существуют во внутриведомственных отношениях на транспорте, в Вооруженных силах и других войсках, они могут использоваться как средство регулирования отношений внутри учреждения, органа публичной власти, они очень близки к деловым обычаям.

В нормативном  правовом акте А.В. Мицкевич выделил  две стороны: он представляет собой  «логически завершенное положение, прямо сформулированное в тексте акта государственного органа» и «обязательное для всех лиц решение государственной власти»²⁵.

Рассматривая  российское законодательство как иерархическую  и федеративную системы, можно отметить, что в их основе лежат нормативные правовые акты, которые являются первичными элементами этих систем. Именно они «создаются правотворческими органами и образуют в своей совокупности систему. Они придают содержащимся в них нормативно-правовым предписаниям ту или иную юридическую силу, определяют сферу их действия»²⁶ и следует добавить время их действия.

Также про недостатки российского  права говорили еще в начале 20 века. Хотелось бы привести несколько строк из работы Шершеневича Г.Ф. «Общая теория права» 1910 года.

Совокупность  всех законов, изданных в различное  время государственной властью и продолжающих сохранять обязательную силу, составляет законодательство страны. Чем большая масса законов накапливается в результате деятельности государства, возбуждаемой нарастающими потребностями, все большей сложностью отношений, все сильнейшей остротой столкновения интересов, тем труднее усвоить себе действующее право в форме множества отдельных законов.

Затрудняется  разыскание соответствующего закона, теряется уверенность в нахождении всех законов, относящихся к данному предмету, возрастает вероятность противоречия между законами и трудность определить правильное между ними соотношение. Отсюда встает новая потребность - систематизации законов.

Систематическое объединение законов может выразиться в двояком виде: инкорпорации и кодификации. Инкорпорация состоит в обработке законодательства, направленной к приведению действующих законов в систему, без всяких изменений по существу. При неизменности содержания изменяется лишь форма законодательства. Инкорпорация не ставит своей целью и не имеет своим последствием обновление правового порядка в его принципах или даже в частностях. Типичную инкорпорацию представляет Кодекс Юстиниана, соединивший в одно все законы от Адриана до Юстиниана с соблюдением систематического и хронологического порядка. К инкорпорации не подходят ни Дигесты, представляющие собою выборку из научных сочинений различных юристов, ни Институции, имеющие характер учебника.

Инкорпорация  нашла себе защитника в лице знаменитого английского философа Фрэнсиса Бэкона. «Если законы, скопляясь мало-помалу, достигли такой многочисленности и запутанности, что явилась необходимость полного их пересмотра и преобразования в единый цельный кодекс более здравый и удобный, то следует прежде всего заняться этим трудом, и труд этот считайте истинно доблестным делом, а те, кто совершит его, верьте, заслуживают занять место между законодателями и реформаторами»²⁷. «Хотя по требованиям здравого смысла легче и даже, может быть, лучше было бы составить совсем новый текст, чем сшивать таким образом отдельные лоскутки, но в деле законов следует обращать меньше внимания на слог и способ выражения, чем на авторитет и древность закона, служащие ему как бы защитниками». При выполнении такой работы Бэкон выставляет пять основных начал²⁸: «1) нужно уничтожить слишком устаревшие законы, называемые Юстинианом старыми баснями; 2) сделать надлежащий выбор между разноречивыми постановлениями, остановившись на более испытанных и отстранив противоречащие: 3) вычеркнуть также гомеономии, т.е. законы, имеющие один и тот же смысл и как бы повторяющие одно и то же, избирая между ними, разумеется, лучшие, которые заменили бы собой исключенные; 4) если встретятся законы, ничего не определяющие, только поднимающие вопросы, но не решающие их, то их тоже следует вычеркнуть; 5) что же касается до чрезмерно многословных и пространных, то следует выразить их более точным и сжатым слогом». Нетрудно заметить, что первые три принципа открывают большую опасность для идеи инкорпорации, так как дают легкую возможность перейти от обновления формы к обновлению содержания, т.е. толкают к тому, против чего сам Бэкон предупреждал - «дабы, под предлогом пересмотра старых законов, не были бы вводимы незаметно новые».

Кодификация²⁹ состоит в переработке законодательства, направленной к приведению действующих законов в систему, с согласованием их содержания потребностям времени и с согласованием их друг другу на начале единства принципов, положенных в основу. Здесь речь идет не только о новой форме, но и о новом содержании: старые законы заменяются новыми, прежние пробелы восполняются, накопившиеся противоречия устраняются. Если даже значительная часть содержания окажется заимствованной из исторически сложившегося законодательства, все же такой кодекс представит собой новый закон.

В ценности кодификации не может быть сомнений. Только кодификация дает возможность с быстротой и точностью определить, что дает законодательство по данному вопросу. Только кодификация способна сделать право доступным широким массам населения, не обладающим ни знаниями, ни средствами, чтобы разобраться в массе разрозненных законов. Только при кодификации достигается возможность отделить действующие законы от законов, утративших свою силу. Только кодификация в состоянии обнаружить все пробелы, все изъяны в действующем законодательстве, легко скрываемые в массе разрозненных законов. Достоинства кодификации определяются: а) полнотой обнимаемого материала, б) единством начал, положенных в основу отдельных постановлений, в) наглядностью избранной системы, г) ясностью языка.

Задача  инкорпорации должна была встретить  ряд трудностей на пути своего осуществления. Можно ли было быть уверенным, что  удастся, при малоизвестности права, собрать все законы, - опасение, вполне позднее оправдавшееся? При беспорядочном состоянии русского законодательства далеко не легко было отделить законы, действующие от потерявших силу. Следовало ли считать потерявшими силу только те законы, которые заменены позднейшими, или же также и те, которые давно перестали применяться? Если стать на первую точку зрения, то не придется ли вызвать призраки давно отживших законов, забытых среди архивной пыли? Если в истории успели перепутаться многие начала, как, например, указная часть, можно ли было надеяться на точное воспроизведение действовавшего права? Составляя законы разного времени, необходимо придать им некоторое литературное единство. Но при этом невольно придется менять выражения законодателя. Так как при сводной работе сохраняется лишь резолютивная часть, без соединенных с ней мотивов, то возникает опасность, что занесенный в свод закон уже не будет соответствовать цели своего издания, воле законодателя. Требования систематики могут заставить один и тот же закон разнести по частям, и, наоборот, сопоставить законы совершенно несходные по духу, языку, условиям. Ввиду этих соображений легкость инкорпорации следует признать совершенно мнимой.