Понятие «Президентское вето» в конституционном праве

Конституция РФ 1993 г. не указывает перечня оснований для отклонения. Однако Президент, возвращая закон, обосновывает в своем письме причины такого решения, называя мотивы отклонения закона. В случае отклонения федерального закона Президент предлагает свои замечания или предложения, которые могут касаться федерального закона в целом или его отдельных разделов, глав, статей.

В случае отклонения федерального закона Президент либо предлагает его в своей редакции, либо сообщает о нецелесообразности принятия данного закона. Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года N 10-П, решение с указанием мотивов должно доводиться до сведения каждой из палат парламента. Тем не менее отсутствие какой-либо регламентации в отношении оснований отклонения Президентом федеральных законов также представляет собой существенный пробел.

Анализ практики отклонения федеральных законов Президентом  России позволяет выделить следующие  основания:

- вторжение в компетенцию субъектов Федерации;

- отступление от конституционных принципов организации государственной власти;

- нарушение единства экономического пространства;

- несоблюдение конституционных прав и свобод граждан;

- нарушение конституционных основ федерализма;

- несоответствие основам финансовой политики;

- ограничение полномочий Президента и Правительства России;

- нарушение прав субъектов законодательной инициативы;

- несоблюдение положений Конституции  о финансовом обеспечении законопроектов;

- нарушение конституционного принципа независимости судей и полномочий судебной власти;

- превышение парламентом контрольных полномочий;

- вторжение парламента в компетенцию Президента и Правительства как основание отклонения федеральных законов⁸.

Кроме указанных оснований, практика наложения президентского вето позволяет определить следующие правовые дефекты:

- слабая юридическая проработка федеральных законов;

- противоречия нового закона действующему законодательству;

- ненормативность положений закона;

- несоответствие федерального закона основным правилам законодательной техники;

- отсылочный характер положений федерального закона;

- нарушение процедуры рассмотрения закона в последующих чтениях.

В последнее время  большое значение при отклонении Президентом РФ федеральных законов имеют и политические причины. В этом случае несогласие Президента проявляется, как правило, в перечислении многочисленных юридико-технических недостатков федерального закона.

Конституция 1993 г. достаточно подробно регламентирует право президентского вето. В Постановлении  Конституционного Суда от 6 апреля 1998г. говорится, что Президент не наделен правом оценивать конституционность нормативного акта, а может лишь обратиться в Конституционный Суд с запросом. Но при этом акт должен быть подписан Президентом, т.к. в противном случае в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» данный орган не может осуществлять предварительный контроль законов, т.е. до того, как они вступят в силу (пока они не подписаны Президентом и не обнародованы)⁹.

Какую же роль в разрешении спорных вопросов между Президентом  и Парламентом играет Конституционный  Суд России? В соответствии со ст. 125  Конституции Конституционный Суд по запросам Президента, Совета Федерации, Государственной Думы разрешает дела о соответствии федеральных законов Основному Закону. Признание Конституционным Судом федеральных законов или отдельных их положений неконституционными лишает их юридической силы. Но эти возможности Конституционного Суда для окончательного разрешения спора между заинтересованными сторонами Президент использует не в полную силу. Практика последних лет знает лишь единичные случаи обращений Президента в Конституционный Суд по поводу конституционности законов, хотя серьезные основания для этого были.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3 Значение права отлагательного вето Президента РФ в законодательном процессе

 

Для разрешения проблемы неожиданных оснований отклонения тех или иных федеральных законов  необходимо законодательное урегулирование данного вопроса. Отклонение Президентом законов по каким-либо причинам - это только часть конфликта между Президентом и парламентом. Другая сторона конфликта - возвращение Президентом законов без рассмотрения.

В практике взаимоотношений  Президента РФ и Федерального Собрания стало нередким возвращение Президентом РФ федеральных законов без рассмотрения. Такая акция не равнозначна применению вето, а, следовательно, не требует для преодоления при повторном рассмотрении большинства в две трети.

Речь идет о замеченных Президентом  РФ нарушениях порядка принятия законов (неидентичность текстов закона, рассматриваемых в разных палатах, отсутствие в требуемых случаях заключения Правительства РФ и др.), что заставляет его как гаранта Конституции РФ обращать внимание палат на необходимость устранить нарушения. Итак, имеет ли Президент право возвращать без рассмотрения федеральный закон, направленный ему на подписание? Сторонники права возвращения главой государства закона парламенту без рассмотрения следующим образом аргументируют свою позицию.

Во-первых, Президент - гарант Конституции, причем это конституционное положение не ограничивается каким-то исчерпывающим перечнем полномочий главы государства.

Во-вторых, Президент  в сфере законодательной деятельности наделен конституционным правом и обязанностью подписывать принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации федеральные  законы. Таким образом, если Президент  усматривает в процессе принятия или одобрения федерального закона нарушение установленных Конституцией  условий и процедур его принятия или одобрения, он как гарант Конституции не может считать такой закон принятым и подписывать его¹⁰.

Противники этого права  приводят следующие аргументы.

1. Конституция  страны, предоставляя Президенту право вето, не ограничивает круг оснований отклонения законов.

2. Подписание Президентом  закона не означает его согласия  или несогласия. Подписание закона  сформулировано как безусловная  обязанность, возникающая после  принятия закона парламентом или преодоления вето Президента.

3. Палаты Федерального  Собрания РФ имеют конституционное  право на самостоятельное решение  вопросов внутреннего распорядка своей деятельности.

4. Президент РФ обязан  соблюдать Конституцию страны. Последняя определяет полномочия главы государства по принципу: разрешено то, что закреплено Конституцией. Если идти по другому пути - разрешено все, что не запрещено, - то нынешнее конституционное регулирование статуса Президента теряет всякий смысл¹¹.

По поводу права Президента возвращать законы без рассмотрения Государственная Дума 20 марта 1996 г. приняла Постановление «О некоторых федеральных законах, возвращенных Президентом Российской Федерации без рассмотрения», в котором говорится о необходимости строго соблюдать требования статьи  Конституции, устанавливающей, что Президент подписывает и обнародует федеральный закон либо отклоняет его; возвращения Президентом без рассмотрения федеральных законов в Конституции не предусмотрено.

Дискуссия отразилась в  запросах Государственной Думы, Президента и Совета Федерации в Конституционный Суд РФ, который 22 апреля 1996 г. принял Постановление  «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации».

Прежде всего, поскольку  были случаи отклонения законов Президентом  путем возвращения их без рассмотрения или изложения мотивов, в Постановлении  Конституционного Суда ясно сказано, что, поскольку после отклонения предусмотрено повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации отклоненного федерального закона, мотивы принятого Президентом решения «должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания»¹².

Очень важно следующее  положение Постановления  Конституционного Суда: из Конституции не следует, что Президент может возвращать в палаты Федерального Собрания федеральные законы, принятые с соблюдением требований Конституции и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения.

В то же время в случае нарушения установленного Конституцией  порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент вправе, в силу ч. 2 ст. 80  и ч. 1 ст. 107  Конституции, вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований.

При этом закон не может  считаться принятым федеральным  законом по ч. 1 ст. 107 Конституции, а  его возвращение в палаты Федерального Собрания - отклонением по ч. 3 ст. 107  Конституции РФ, поскольку установленные Основным Законом требования и предусмотренные им условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса¹³.

Положительное значение отлагательного вето заключается в  том, что оно стимулирует повышение  качества законов и способствует устранению коллизий и дефектов в  законодательстве. Однако первый Президент  РФ Б.Н. Ельцин использовал право вето слишком часто и мотивировал это как раз низким юридическим качеством федеральных законов, их противоречием Конституции.

«Все это, - отмечал бывший глава государства, - вынуждало меня применять президентское вето в качестве инструмента юридического контроля»¹⁴. Только в 1995 году по этим основаниям Президентом было возвращено свыше трети законов. Злоупотребление таким мощным средством воздействия главы государства на парламент, как право отлагательного вето, недопустимо, поскольку его регулярное применение может только осложнить отношения между Президентом и депутатским корпусом. Уровень правовой культуры, как представляется, все-таки следует повышать иными способами.

Существенным недостатком  практики применения вето является отсутствие в замечаниях конкретной редакции критикуемой  статьи закона, естественно, когда это  технически возможно и не затрагивает  другие нормы акта. К сожалению, отечественная конституционная практика не знает постатейного вето. Хотя представляется вполне реальным и полезным, — если принятый закон в целом удовлетворяет Президента, но имеются замечания, затрагивающие только отдельную норму (статью), позволить палатам парламента рассмотреть их оперативно, по упрощенной процедуре. Конечно, это правило должно быть предусмотрено в федеральном законе и регламентах палат. Конституции ряда стран ближнего зарубежья содержат такое решение.

Видимо, ряд общих положений, затрагивающих интересы ветвей власти, в том числе судьбу законов, повторно принятых в прежней редакции парламентом, но не подписанных Президентом, обязательные требования к голосованию на заседаниях палаты, следует более тщательно регламентировать на законодательном уровне и в России. Полезно было бы также конкретизировать процедуру и последствия преодоления вето Президента, в том числе и постатейных возражений при общей положительной оценке проекта.

Применение постатейного вето оказало бы общее положительное воздействие на улучшение законодательного процесса, на деловые контакты представителей парламента, главы государства и Правительства.

С правовых позиций наиболее актуальными являются причины отклонения федеральных законов, обусловленные  нарушения федеральной Конституции. Здесь мотивы отклонения имеют нередко доктринальный характер, ориентируя законодателей и разработчиков, прежде всего на безусловное соблюдение и реализацию конституционных принципов, поиск оптимальных путей разграничения компетенции федеральных органов, органов власти субъектов РФ и местного самоуправления¹⁵.

По-прежнему серьезные  трудности для развития российской правовой системы представляет размежевание сфер действия законодательства Федерации  и ее субъектов. Президент неоднократно отклонял принятые парламентом законы по причине вторжения федеральных органов власти в полномочия субъектов Российской Федерации. Для сближения и гармонизации регионального законодательства в этой области представляется целесообразным шире практиковать подготовку проектов унифицированных модельных актов, которые затем на добровольной основе принимались бы местными властями.

Политический фактор преобладает при отклонении, как  правило, основополагающих законов (например, Земельного кодекса, федерального конституционного закона о Правительстве и других актов), вызывающих широкий общественный резонанс. Вместе с тем несогласие Президента по политическим мотивам чаще всего проявляется не столь прямолинейно, а «тонет» в перечислении многочисленных юридико-технических изъянов, которые давно стали своего рода ахиллесовой пятой отечественного правотворчества.

В основе ряда возражений Президента по блоку социальных законов  лежит его несогласие с применением  намечаемых мер. И все-таки главной  причиной отклонения законов Президентом по-прежнему остается их слабая юридическая проработка. В целях повышения качества принимаемых законов и объединения усилий всех участников законодательного процесса было бы полезно определить на законодательном уровне роль правовой экспертизы при прохождении трех чтений закона в Госдуме, повысить роль соответствующих правовых служб.