Право социального обеспечения России

Таким образом, состав, тенденции развития и свойства отдельных видов источников права  находятся в непосредственной зависимости  от их системных качеств и свойств. Всякое предложение о признании  или исключении новых видов источников права должно рассматриваться через  призму их системно-функциональных связей.

Классификация отраслевых нормативных  правовых актов осуществляется по различным  критериям. Ее объективную основу составляют государственное устройство России и организация государственной  власти в стране.

1. Классификация источников права социального обеспечения обусловлена разграничением компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования общественных отношений по социальному обеспечению.

Россия — федеративное государство, в состав которого входят субъекты Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа). Защита семьи, материнства, отцовства  и детства, социальная защита, включая  социальное обеспечение, находится, согласно ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и  ее субъектов. В связи с этим законодательство о социальном обеспечении состоит  из правовых актов разного уровня — федерального и регионального. При этом надо учитывать, что основы федеральной политики и федеральных  программ в области социального  развития, как и в иных важнейших  сферах общественной жизни, находятся  в ведении Российской Федерации  согласно ст. 71 Конституции РФ. Последнее предопределяет то, что важнейшие нормативные правовые акты по вопросам регулирования отношений по социальному обеспечению издаются Российской Федерацией.

К числу нормативных правовых актов, выделяемых по такому критерию, как разграничение компетенции, относятся также акты органов  местного самоуправления. Федеральным  законом от 25 августа 1995 г. «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к предметам ведения местного самоуправления среди прочих вопросов отнесены вопросы обеспечения социальной поддержки населения и содействия его занятости. По этим вопросам органы местного самоуправления принимают правовые акты, виды которых и порядок принятия определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

Поэтому, наибольшее значение в системе источников права социального обеспечения имеют федеральные нормативные правовые акты. Они определяют социальную политику, и их реализация требует громадных финансовых ресурсов. В то же время разграничение предметов ведения, и, главное, собственности (на федеральную, субъектов федерации и муниципальную) приводит к тому, что все больше возрастает значение актов регионального и местного самоуправления, в соответствии с которыми устанавливаются различные доплаты к федеральным пенсиям и социальным пособиям. Это позволяет повышать уровень социального обеспечения, закрепленный федеральными нормативными актами, однако экономические возможности для такого повышения пока еще невелики.

2. В зависимости от  органов, принимающих нормативные  правовые акты, источники права  социального обеспечения можно  классифицировать на акты, принимаемые  органами государственной власти  либо органами местного самоуправления, и акты, принимаемые субъектами  социально-партнерских соглашений. Социально-партнерские соглашения заключаются на различных уровнях (федеральном, региональном, территориальном) и в каждом из них (генеральном, отраслевом (межотраслевом), территориальном, профессиональном соглашении), могут содержаться положения нормативного характера по вопросам социального обеспечения.

Особый вид таких актов  — коллективные договоры. Это локальные  акты, принимаемые на уровне организаций  и содержащие нормативные условия  по вопросам социальной защиты их работников.

3. Традиционной является  классификация источников права  по их юридической силе, которая определяется, в свою очередь, положением соответствующего органа, издающего акт, в общей иерархической структуре органов власти.

По данному критерию выделяются следующие нормативные правовые акты федерального уровня.

а) Международные договоры, ратифицированные либо заключенные Российской Федерацией (либо СССР). В силу ст. 15 Конституции РФ они входят в правовую систему России и имеют приоритет перед законами: если международным договором установлены иные правила, то применяются правила международного договора.

б) Конституция РФ. Она имеет высшую юридическую силу, и все 
иные акты, издаваемые соответствующими органами, не должны 
противоречить основному закону страны. Конституция РФ определяет основные долгосрочные направления политики государства, закрепляет право граждан на социальное обеспечение. Конституция возвышается над всеми иными законами и является юридическим фундаментом, определяющим содержание других законов России. За ее соблюдением надзирает особый орган — Конституционный Суд РФ.

в) Законы Российской Федерации. Согласно п. 2 ст. 55 Конституции РФ, в стране не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Эта конституционная норма призвана обеспечить реализацию основного направления социальной политики, закрепленного в ст. 7 Конституции РФ. Такая политика должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, а не на отмену или ущемление уже имеющихся, установленных ранее принятыми законами прав граждан. С этих позиций законотворческая деятельность Федерального собрания России в сфере социального обеспечения еще не подвергалась объективной правовой оценке специалистов-правоведов. Следует иметь в виду, что содержание социальной политики (как и политики в любой иной сфере) в правовом государстве закрепляется именно в законах, а не в подзаконных актах, принимаемых органами исполнительной власти (даже высшим), первоочередной задачей которых является обеспечение исполнения принимаемых законов.

г) Иные нормативные правовые акты. Это Указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, соответствующие акты федеральных органов исполнительной власти — Минтруда РФ (в прошлом) и Минсоцзащиты, Пенсионного фонда, Фонда государственного социального страхования РФ и др.

Наибольшее значение имеют  такие источники права социального  обеспечения, как указы Президента РФ и постановления Правительства  РФ, поскольку в них часто содержатся первичные правовые нормы.

В соответствии с Конституцией РФ Президент вносит в Государственную  Думу законопроекты, издает указы и  распоряжения. Указы и распоряжения обязательны для исполнения всеми, вместе с тем они не должны противоречить  Конституции РФ и законам.

Согласно Конституции  РФ, постановления и распоряжения Правительства обязательны к  исполнению в Российской Федерации. В случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента они могут быть отменены Президентом РФ.

Министерства и другие федеральные органы исполнительной власти России издают соответствующие  нормативные правовые акты (инструкции, правила, разъяснения и др.) на основании Положений о них, утвержденных Правительством РФ, либо по отдельным поручениям, содержащимся в законах, указах, постановлениях. Нередко такие акты издаются и без официальных поручений, по инициативе самих этих органов.

4. Классификация источников права социального обеспечения может быть осуществлена и по видам регулируемых общественных отношений. Право социального обеспечения регулирует однородные по своему характеру отношения, но в то же время эти отношения существенно различаются по их предмету, поскольку в одном случае им являются денежные выплаты в виде пенсий, пособий, компенсаций, а в других — материальное благо в виде той или иной социальной услуги либо льготы. В связи с этим в системе источников данной отрасли отчетливо выделяются три относительно обособленные группы нормативных правовых актов: акты, регулирующие пенсионное обеспечение, акты о социальных пособиях и компенсационных выплатах и акты о социальном обслуживании пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми, безработных. Внутри этих групп возможна более детальная классификация актов, например по соответствующим правовым институтам. В издаваемых сборниках нормативных правовых актов о социальном обеспечении акты обычно располагаются именно в таком порядке.
5. Самостоятельным критерием классификации источников права социального обеспечения может быть признан круг лиц, на который распространяется действие норм соответствующих нормативных актов. По данному критерию выделяются акты, регулирующие: социальное обеспечение пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми; военнослужащих, судей, прокурорско-следственных работников; граждан, занимающих государственные должности и должности государственных служащих на федеральном и региональном уровнях; депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации.
6. В зависимости от финансовых источников, за счет средств которых осуществляется социальное обеспечение, различают нормативные правовые акты, регулирующие обеспечение за счет средств обязательного социального страхования и за счет бюджетных ассигнований. Этот критерий на данном этапе имеет чрезвычайно актуальное значение, поскольку потребности рынка труда как одного из основных элементов рыночной экономики объективно обусловливают необходимость 
   усиления страховых начал в социальном обеспечении тех, кто трудится 
   или трудился в прошлом. Федеральным законом от 16 июля 1999 г. «Об 
   основах обязательного социального страхования» предусмотрено принятие законов по каждому отдельному виду страхового обеспечения.
7. По содержанию нормативные правовые акты могут быть классифицированы на отраслевые и комплексные. К числу отраслевых относятся такие, нормы, которых регулируют общественные отношения исключительно в сфере социального обеспечения. Это, например, законы о пенсионном обеспечении, о социальных пособиях, компенсационных выплатах, о социальном обслуживании. В комплексных актах содержатся нормы, относящиеся к нескольким отраслям права. Например, нормы Законов РФ «О занятости населения в Российской Федерации», «О статусе судей в Российской Федерации», Основ законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан» и некоторых других входят в систему не только права социального обеспечения, но и трудового, административного, финансового права.
8. Правомерна классификация источников на акты, относящиеся еще 
   к союзному законодательству и продолжающие действовать на территории России, и акты российского законодательства. Это в основном по становления Совета Министров СССР, в том числе совместные с ВЦСПС (например, об обеспечении работников пособием по временной нетрудоспособности). Указанные акты сохраняют свое действие по решению Правительства РФ.

2. Общая характеристика  основных источников права социального  обеспечения.

Право социального обеспечения  в условиях перехода к рыночным отношениям располагает довольно сложной системой юридических источников, что обусловлено  характером правового регулирования  этой отрасли права. Указанный выше предмет данной отрасли включает разнообразные общественные отношения, а именно: отношения по поводу денежных выплат; отношения по поводу натуральных  видов социального обеспечения; отношения процедурного и процессуального  характера.

Множество и разнообразие источников права социального обеспечения  предопределяют возможность охарактеризовать только важнейшие, основополагающие акты, в которых закрепляются права  граждан на те или иные виды социального  обеспечения, отражаются требования и  условия их предоставления, регламентируется организационно-правовой порядок осуществления  указанных предписаний соответствующих  нормативных актов.

Первую группу источников права социального обеспечения составляют нормы международных актов.

В соответствии с п.4 ст.15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права  и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. ¹Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Следовательно, можно сделать  вывод, что нормы международных  договоров должны обладать высшей юридической  силой по отношению к законам  Российской Федерации. Сюда относятся  нормы Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах человека и гражданина, который был ратифицирован  Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г. Важное место отводится  Всеобщей декларации прав человека 1948 г.

К первой группе источников также относятся конвенции МОТ. Например, Конвенция № 117 "Об основных целях и нормах социальной политики" (1962 г), где закрепляется важное положение, согласно которому повышение жизненного уровня рассматривается в качестве основной цели при планировании экономического развития, Конвенция № 118 "О равноправии в социальном обеспечении" (1962 г).

Вторую группу источников права социального обеспечения  составляют законы Российской Федерации. Среди них особое место, как ранее  было сказано, занимает. Конституция  Российской Федерации. В действующей  Конституции закреплен правовой статус граждан в области социального  обеспечения. Характеризуя Конституцию  РФ как основной источник права социального  обеспечения, следует подробно раскрыть содержание ст.7, 18, 33, 38, 39, 41, 45, 46 и 53. Особо  следует подчеркнуть, что Конституция  РФ каждому гарантирует социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом². Устанавливаются законодателем государственные пенсии и социальные пособия.

Важное место отводится  Основам законодательства РФ "Об охране здоровья граждан", утвержденным 22 июля 1993 г., которые введены в  действие с 1 сентября 1993 г. Этот нормативный  акт закрепляет право граждан  на охрану здоровья различных категорий  субъектов, а именно: семьи, несовершеннолетних, пожилых, инвалидов, беременных женщин, а также женщин-матерей. Следует подчеркнуть, что Основы закрепляют гарантии обеспечения этого права, среди которых - право на бесплатное получение различных видов медико-социальной помощи.

В сфере права социального  обеспечения действует большое  количество законов. Однако для данной отрасли характерным является то, что отсутствует единый кодифицированный источник, регулирующий весь комплекс общественных отношений, составляющий предмет права социального обеспечения. На сегодняшний день права граждан  на тот или иной вид социального  обеспечения закреплены в федеральных  законах, регулирующих пенсионное обеспечение:  «Об обязательном пенсионном страховании  в Российской Федерации" от 15 декабря 2001 г.; "О трудовых пенсиях в  Российской Федерации" от 17 декабря 2001 г.; "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" от 15 декабря 2001 г.; 40 пенсионном обеспечении  лиц, проходивших военную службу в органах внутренних дел, в учреждениях  и органах уголовно-исполнительной системы и их семей" от 12 февраля 1993 г.

Действует ряд федеральных  законов, закрепляющих отдельные виды социальных услуг, предоставляемых  гражданам по системе социального  обеспечения. Сюда можно отнести  Федеральный закон от 2 августа 1995 г. "О социальном обслуживании граждан  пожилого возраста и инвалидов"; Федеральный закон, от 24 июля 1998 г. "Об основных гарантиях прав ребенка  в Российской Федерации".³

Самостоятельную группу составляют законы РФ и федеральные законы, закрепляющие систему льгот для  инвалидов, ветеранов, семей с детьми. Так, например, Закон РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию  катастрофы на Чернобыльской АЭС" в ред. от 18 июня 1992 г.; Федеральный  закон от 2 января 2000гг. "О ветеранах"; Федеральный закон от 9 января 1997 г. "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического  труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы" и др.

Следует знать, что к данной группе источников права социального  обеспечения относятся законы субъектов  Федерации. Как правило, они предусматривают  законодательные гарантии по социальной защите инвалидов, пожилых граждан, семей с детьми, безработных, а также малоимущих слоев населения на территории данного конкретного субъекта Федерации.