Правотворческтво и законодательный процесс

Подготовительная комиссия вправе принять решение о проведении предварительного обсуждения на местах: в трудовых коллективах, научных учреждениях, общественных организациях, на собраниях граждан. Законопроекты могут направляться на научную экспертизу, по ним могут запрашиваться заключения Правительства РФ. Существует ряд законопроектов,  которые вносятся только при наличии заключения  Правительства. Согласно ч.3 от.104 Конституции РФ таковыми являются законопроекты о введении и отмене налогов, освобождении от их уплаты о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обстоятельств государства, другие законотворческие проекты, предусматривающие расходы покрываемые за счет федерального бюджета.

7. Следующая стадия - это внесение  законопроекта в повестку дня  заседания законотворческого органа. Утверждение повестки дня - прерогатива  самого законотворческого органа, который решает, какие вопросы  и в какой последовательности  должны быть рассмотрены на  заседании.

Обсуждение проекта закона на заседании законотворческого органа дает возможность полно и всесторонне ознакомиться с проектом, досказать по нему мнения и соображения, внести все необходимые изменения и улучшения и в результате сформировать наиболее целесообразный и оптимальный вариант законодательного акта.

Обсуждение любого проекта начинается с доклада по нему. В качестве докладчика, как правило, выступает инициатор законопроекта. Рассмотрение проектов законов и законодательных предложений, предложенных Президентом, а также обращений Президента начинается с выступления официального представителя Президента с обоснованием необходимости их принятия.

В докладе любого инициатора проекта освещаются вопросы о необходимости принятия рассматриваемого проекта, о целях, которые стоят перед данным актом, характеризуется основное содержание проекта, важнейшие его новеллы, показывается, кто привлекался к разработке проекта. Также заслушиваются содоклады головной комиссии, оглашаются письменные заключения.

Государственная Дума обсуждает основные положения законопроекта и высказывает предложения и замечания в форме поправок, рассматривает предложения об опубликовании при необходимости проекта для обсуждения.

В зависимости от содержания проект по специальному решению законотворческого органа обсуждается либо целиком, либо по частям, главам, разделам, либо даже постатейно. Самые важные и самые сложные проекты могут обсуждаться сначала в целом, а потом по частям или по отдельным статьям. По результатам обсуждения Государственная Дума одобряет основные положения проекта или отклоняет его. В случае одобрения устанавливается срок для его представления ко второму чтению.

Если вынесены альтернативные проекты по одному и тому же вопросу, Государственная Дума обсуждает их одновременно в ходе первого чтения и принимает решение о том, какой из проектов принять за основу при подготовке ко второму чтению.

При втором чтении по проекту закона председатель головного по данному законопроекту комитета либо руководитель органа, дорабатывает проект. Обсуждение проводится постатейно, по разделам и в целом. Во время обсуждения, отдельные части или проект в целом,  может быть возвращен на доработку. Каждая поправка обсуждается и голосуется отдельно.

8. Принятие официального решения  по проекту законодательного  акта - это решающая стадия официального  прохождения проекта в законодательном  органе. В результате ее осуществления  проект превращается в правовой  акт. Соответственно, предыдущие стадии  этого этапа лишь создают предпосылки  и условия для принятия окончательного  правотворческого решения.

Конституция подробно регламентирует порядок принятия законов, разделяя процедуру принятия федеральных и федеральных конституционных законов.

В соответствии с законом Государственная Дума принимает Федеральные законы. На голосование ставятся отдельно каждая статья, либо раздел, либо глава проекта закона. Затем на голосование ставятся все поступившие в письменном виде поправки.

После обсуждения всех статей, разделов и глав законопроект принимается в целом. Решение по федеральным законам принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Согласно ч.3 ст. 105 Конституции РФ9 принятые Государственной Думой федеральные законы в течении пяти дней направляются для рассмотрения в Совет Федерации. Для одобрения закона в Совете Федерации необходимо, чтобы за него проголосовали более половины членов палаты. Закон считается принятым, если он в течении четырнадцати  дней не был рассмотрен в Совете Федерации. Из данных положений Основного закона можно сделать вывод о том, что  принятие федеральных законов Советом Федерации не носит обязательного характера, но если они стали предметом рассмотрения в этой палате парламента и не нашли одобрения, то, согласно закону, требуется создание согласительной комиссии из представителей обеих палат. Комиссия рассматривает возникшие разногласия и ищет пути их устранения, дает свое заключение. После урегулирования разногласий проект законодательного акта вновь становится предметом рассмотрения Государственной Думы. При несогласии Государственной  Думы с решением Совета Федерации для принятия закона необходимо, чтобы две трети членов этой палаты при повторном голосовании одобрили этот законопроект.

Существует несколько нормативных актов, которые подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации после принятия их Государственной Думой. Они касаются важнейших вопросов жизнедеятельности государства. Перечень этих вопросов дан в ст. 106 Конституции РФ, к ним относятся: вопросы федерального бюджета, налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификация и денонсация международных договоров, вопросы войны и мира, защиты и статуса государственной границы.

Особый порядок предусмотрен для принятия федеральных конституционных законов. Ввиду особой важности этих нормативных актов, Конституция предусматривает прохождение такого закона в обеих палатах парламента, и принятие их возможно при наличии трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

9. Обнародование.

Процесс создания закона завершается его опубликованием. Чтобы стать общеобязательными велением государства, правовая норма должна объектироваться в общедоступных печатных изданиях, и этот процесс представляется особенно важным. Опубликование законов главная предпосылка их вступления в силу и юридическое основание презумпции знания законов. Нельзя полагать, что граждане могут знать неопубликованный закон, и налагать на них ответственность за нарушение неизвестных им правил.

Законы РФ подписываются и обнародуются Президентом РФ в течении 14 дней. Президент вправе вернуть до истечения указанного срока Федеральный закон для повторного рассмотрения. В этом случае закон подписывается Президентом в семидневный срок после его повторного принятия двумя третями голосов в обеих палатах парламента.

Опубликование есть установленный законом способ доведения до всеобщего сведения принятого законодательного акта, заключающийся, как правило, в помещении полного и точного его текста в общедоступном, официальном органе печати.

Поскольку опубликование имеет осо6ое юридическое значение для вступления в силу и дальнейшего применения законодательного акта, оно представляет собой важнейший политический акт и совершается в строго определенном порядке.

Опубликование законов осуществляется в соответствии с Указом Президента "0 порядке опубликования и вступления в силу Федеральных законов". 10

Все законы России, согласно вышеупомянутому закону, подлежат обязательному опубликованию в информационном бюллетене "Собрание законодательства Российской Федерации" и в "Российской газете",  затем передаются для внесения в эталонный банк правовой информации научно-технического центра правовой информации "Система".

Федеральные законы вступают в силу по истечении 10 дней со дня их официального опубликования, либо в иной срок, установленный в самом законе.

На стадии опубликования завершается процесс создания закона. Следует отметить, что законотворческий процесс- это не просто механизм создания нормативного акта, это творческий процесс, деятельность созидательная, а, следовательно, креативная, подчиненная определенным логическим правилам и принципам.

ГЛАВА 3  ПРАВОТВОРЧЕСТВО И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В РФ

3.1 Проблемы правотворчества в  субъектах РФ

  В России наряду с новыми тенденциями правотворчества перераспределяются правотворческие полномочия между РФ и республиками, краями, автономными округами и областями. Субъекты Федерации получили больше возможностей для участия в формировании правовой системы. Они имеют равные права на издание нормативно-правовых актов, кодексов и иных законодательных актов. Роль правотворчества в субъектах Федерации растет, это в свою очередь связано с тенденцией децентрализации российской государственности, укрепления в ней федеративных начал.

  Законодательство имеет два уровня: федеральное и региональное. Федеральный предполагает, что "вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов."11. Принцип федерализма возможен, когда субъекты РФ имеют большие полномочия (в т.ч. в сфере правотворчества). Конституция РФ это позволяет, и они их используют.

  Региональное правотворчество направлено на обеспечение проведения экономических реформ, равноправия форм собственности и т.д. Эти же направления присутствуют и в федеральном законотворчестве, но субъекты

Федерации еще учитывают региональные, их цели. Например, во многих республиках принят земельный, лесной кодексы (в Башкортостане 13 кодексов, а Московская область имеет даже градостроительный кодекс), наряду с этим действуют договоры между РФ и субъектами Федерации, касающиеся вопросов культуры.

  Правотворчество субъектов РФ осуществляется не всегда равномерно.

Недостатки в правотворчестве объясняются и отсутствием квалифицированных кадров, теоретической базы.

  Растет объем и значение подзаконных актов по сравнению с законами.

Имеет место так называемое мелкотемье (например, в Тверской области приняты законы о сходах граждан, о старосте, о главе местной администрации, не лучше было бы принять единый закон о местном самоуправлении), декларативный характер многих положений законов, отсутствие механизма их реализации, мер ответственности, поощрения.

  Бывает, что некоторые законы субъектов расходятся с Конституцией РФ. Соответствие законодательства субъектов Федерации федеральному законодательству - необходимое условие упрочнения российской государственности, обеспечения ее единства и территориальной целостности.

Необходимо создавать четкий правовой механизм устранения несоответствий и противоречий (создание добровольных согласительных органов). В РФ должна быть создана единая взаимоувязанная система нормативно - правовых актов, включающих в качестве составных блоков и федеральное законодательство, и законодательство субъектов Федерации. В общую правовую систему РФ входит совокупность нормативно- правовых актов субъектов Федерации, и поэтому, должна существовать определенная иерархия.

3.2 Стадии законодательного процесса в РФ

  Законодательный процесс в РФ включает в себя следующие стадии:

1) законодательная инициатива - закрепленное  в Конституции РФ право определенных  субъектов внести предложение  об издании закона и соответствующий  законопроект в законодательный  орган. Право законодательной инициативы  порождает у законодательного  органа обязанность рассмотреть  предложение и законопроект, но  принять или отклонить его - право  законодателя. Право законодательной  инициативы принадлежит Президенту  РФ, Совету Федерации, членам Совета  Федерации, депутатам Государственной  Думы, Правительству РФ, законодательным  (представительным) органам субъектов РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения;

2) обсуждение законопроекта - важная  стадия, которая начинается в  Государственной Думе с заслушивания  доклада представителя субъекта, внесшего законопроект. Данная стадия  необходима для того, чтобы довести  документ до высокого уровня  качества: устранить противоречия, пробелы, неточности и прочие  дефекты. Наиболее существенные  законопроекты выносятся на всенародное  обсуждение;

3) принятие закона, что достигается  с помощью двух механизмов  голосования (простым большинством  и квалифицированным). Принятие закона - главная стадия, которая, в свою  очередь, распадается на три подстадии:

а) принятие закона Государственной Думой (федеральные законы принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. 50% + 1 голос; федеральные же конституционные законы считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы);