Правотворчество в Российском государстве

Существуют и  другие принципы правотворчества, среди  которых юридическая литература выделяет следующие: исполнимость, планирование, дифференциацию правотворческой компетенции  и другие.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Этапы и стадии правотворческого  процесса

Известно, что в теории правотворчества процесс создания права носит достаточно «растянутый» характер во времени. «В ходе правотворчества определяется потребность в правовом регулировании, готовится проект нормативного акта, проходит его обсуждение, согласование и принятие»¹¹.

В связи с этим Алексеев С.С. выделяет два этапа правотворческого процесса: предварительный (предпроектный) и проектный¹².

Предварительный этап – первый (инициирующий) этап, состоящий в том, что в обществе наступает потребность в урегулировании нормами права социальных проблем.

Лукьянова Е.Г. указывает  на то, что «игнорирование предпроектного этапа правотворческой деятельности может привести к отрыву правотворчества  и его продукта права от других компонентов правовой системы, деформациям, нарушению согласованного взаимодействия компонентов правовой системы и, следовательно, к снижению ее эффективности»¹³.

Проектный этап (или этап принятия правотворческого решения, законодательный процесс) – это второй этап, заключающийся в том, что, во-первых, принятие правотворческого решения осуществляется в самом законодательном органе, а, во-вторых, в том, что именно на данном этапе и происходит осуществления «творчество права», т.е. происходит создание, изменение или отмена нормы права, к тому же происходит разработка текста законопроекта.

Проектный этап в свою очередь подразделен на несколько стадий. При рассмотрении этого вопроса необходимо упомянуть о законодательном процессе, который является частью общего правотворческого процесса. Чаще всего законодательный процесс характеризуется как процесс деятельности высших органов государственной власти по изданию законодательных актов. Другими словами, можно сказать, что он отражает этапы соответствующей деятельности высших органов государственной власти. Так что же означает законодательный процесс?

Как отмечает Тихомиров  Ю.А., «законодательный процесс есть система связанных между собой стадий анализа и выявления законодательных проблем, подготовки и обсуждения законопроектов, их рассмотрения и принятие закона либо высшим органом государственной власти, либо путем всенародного голосования»¹⁴.

Возвращаясь к  вопросу о стадиях законодательного процесса, следует обратить внимание на то, что в юридической литературе выделяют четыре стадии:

• Законодательная инициатива
• Обсуждение законопроекта
• Принятие и утверждение закона
• Обнародование закона

Помимо перечисленных  выше стадий, Тихомиров Ю.А. выделяет еще две стадии законодательного процесса, такие как: прогнозирование  и планирование законодательства, разработка концепции закона и подготовка законопроекта¹⁵.

Рассмотрим подробнее каждую из стадий законодательного процесса в отдельности. Каждая стадия вносит свою лепту в разработку закона. Так, значение приобретает такая стадия законодательного процесса как прогнозирование и планирование. Ее роль состоит в формировании научной основы выявления социальных проблем и задач, определении концепции развития общественных отношений, которые требуют законодательного вмешательства и урегулирования, в подготовке  и обосновании вариантов законов и их возможных последствий, а также в определении порядка разработки законов.

Процесс прогнозирования и планирования  является довольно сложным и требует исследования актуального состояния общественных отношений. Прогнозирование законодательства должно соответствовать общим прогнозам социально-экономического развития страны, так как это позволит на основе оценок развития всех социальных сфер выявить возможные сферы законодательного воздействия.

Важное место  в прогнозировании занимают сбор и использование информации, которая  позволяет произвести оценку состояния  социальных задач, которые требуют  законодательного регулирования.

Долгосрочное  планирование законодательства – это основа краткосрочных планов. В долгосрочных планах устанавливается перечень законодательных актов, кроме этого определяется их содержание и форма, сроки подготовки, и органы, отвечающие за разработку проектов.

Долгосрочный  план обязателен для всех указанных  в нем органов и тем самым  он кладет начало законодательному процессу.

Что представляет собой законодательная инициатива? Вообще очень часто ее считают первоначальной стадией, так как долгосрочные планы составляются не во всех случаях. Законодательная инициатива представляет собой право определенных субъектов внесения законопроектов в законодательное учреждение. Право законодательной инициативы не принадлежит всем без исключения субъектам, а именно – гражданам, государственным органам или общественным организациям. Оно является строго ограниченным конституционным правом.

Согласно ч.1 ст.104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.

Все законопроекты  вносятся на рассмотрение в Государственную Думу.

Следующей стадией  законодательного процесса является разработка концепции закона и подготовка законопроекта.

Подготовка законопроекта – это сложный и длительный процесс. Этот этап включает в себя проведение аналитической, содержательной и сопоставительной работы, которая и приводит к созданию закона как юридического документа.

Концепцию же закона помогает разработать его замысел и главная идея. Для того чтобы разработка проекта стала успешной, необходимо изучить все стороны явления, которые подлежат законодательной регламентации, дать анализ необходимой информации, провести расчеты и сопоставить наилучшие варианты, оценить возможные последствия каждого из них.

Завершением подготовительной работы является составление варианта текста законопроекта и объяснительной записки к нему, которая содержит обоснование необходимости издания  данного закона, «оценку положения  в регулируемой области, меры нормативной  регуляции, справочно-информационные сведения»¹⁶.

Следующая стадия законодательного процесса – обсуждение законопроекта. Марченко М.Н. выделяет два рода обсуждения законопроекта: предварительное (неофициальное) и официальное¹⁷.

Предварительное обсуждение сводится к привлечению широкого круга лиц, экспертов, представителей соответствующих государственных и общественных организаций. Предварительное обсуждение способствует повышению качества законодательного процесса. На этом этапе законопроект проходит всестороннюю юридическую, экономическую, социально-политическую экспертизу.

Официальное обсуждение происходит на уровне парламентских комиссий, комитетов и подкомитетов, а также на уровне парламентских комиссий.

Рассмотрение  законопроектов Государственной Думой  осуществляется в трех чтениях. В  первом чтении происходит обсуждение концепции законопроекта с внесением в него поправок. Во втором чтении происходит более детальное обсуждение законопроекта с внесенными в него поправками и дополнениями. Третье чтение является завершающим. На данном этапе в законопроект не разрешается вносить какие-либо поправки и предложения. Оно назначается для голосования в целях принятия законопроекта в качестве закона.

Принятый Государственной  Думой законопроект в течение  пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации.

Согласно ст.106 Конституции РФ Совет Федерации может не рассматривать некоторые законы, поступающие из Государственной Думы, что означает согласие с принятием закона. Но это правило не распространяется на рассмотрение и обсуждение федеральных конституционных законов, а также федеральных законов по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ; статуса и защиты государственной границы России, а также войны и мира.

Для того чтобы  законопроект стал законом, он должен быть обсужден и принят не только в  Государственной Думе, но и в Совете Федерации.

Следующая стадия законодательного процесса – принятие и утверждение закона. Иногда эту стадию в юридической литературе рассматривают как две относительно самостоятельные стадии. Первая из них связана с принятием закона, вторая – с его утверждением. Принятие закона происходит в высшем законодательном органе государства. Утверждение же осуществляется главой государства.

Осуществление принятия закона зависит от его вида. Если это федеральный закон, то по общему правилу для его принятия требуется абсолютное большинство голосов. Для принятия конституционного закона, например федерального конституционного закона, требуется одобрение большинства не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы согласно ч.2 ст.108 Конституции РФ.

Если же закон  вовсе отклонен Советом Федерации, то он подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. Если Государственная  Дума не согласна с решением Совета Федерации, закон считается принятым, если при повторном голосовании  за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов.

Утверждение принятого  закона главой государства является весьма важным этапом. Согласно ст.107 Конституции РФ принятый федеральный закон направляется в течение пяти дней Президенту для его подписания и обнародования. Если Президент в течение 14 дней с момента поступления этого закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают данный закон. Он подлежит обязательному подписанию Президентом в течение семи дней и обнародованию, если при повторном рассмотрении будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

Заключительной  стадией законодательного процесса является обнародование принятого закона и вступление его в действие. Главной задачей этой стадии является доведение до сведения населения информации о содержании принятого закона. Обнародование закона может осуществляться в официальном и неофициальном порядке.

Официальное обнародование  принятого нормативно-правового акта осуществляется в установленных специальных печатных изданиях и законах. Обнародование осуществляется от имени государственного органа или же самим органом, издавшим или подписавшим данный акт. Также для обнародования акта устанавливается определенный срок. Так, например, федеральные конституционные законы и федеральные законы официально публикуются в «Российской газете» и в «Собрании законодательства Российской Федерации».

Неофициальное же обнародование законов в виде сообщения об их издании или изложения их содержания осуществляется в неофициальных печатных изданиях, радио- и телевизионных передачах, в научных изданиях. Например, в правовых системах «КонсультантПлюс» или «Гарант».

Однако Кожевников О.А. отмечает, что «зачастую государственные органы, издавая правовые акты, не только не уточняют процедуры реализации гражданами своих конституционных прав, но и «запутывают» правоприменительную практику»¹⁸. Примером может служить приказ Федеральной регистрационной службы РФ от 21 мая 2007г. №89 «Об утверждении Методических рекомендаций по заполнению форм документов, представляемых в Федеральную регистрационную службу и ее территориальные органы для государственной регистрации некоммерческих организаций». Данный нормативный правовой акт государственного органа подлежит обязательному опубликованию согласно ч.3 ст.15 Конституции РФ: «любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения»¹⁹. Однако этот документ опубликован не был, следовательно, он не подлежит применению.

 

3. Виды правотворчества

Правотворчество как универсальный процесс формирования и развития правовых актов может быть разделен на несколько видов. И критерием выделения видов правотворчества являются:

а) «субъект правотворчества, т.е. орган или сообщество, которое вправе принять тот или иной акт. Их правомочность обусловлена конституционным или законодательным статусом. Именно данный субъект может выступить с инициативой подготовки и принятия правового акта либо реагировать на правотворческую деятельность других субъектов»²⁰. О том, что касается рассмотрения предложений последних, то, согласно конституционными и иным правилам взаимоотношений органов, оно является либо обязательным, либо рекомендованным. Круг субъектов правотворчества является строго определенным в отличие от круга субъектов правотворческой инициативы, который является более широким и, как правило, регулируется лишь частично. Тем самым, побуждая участие в процессе правотворчества граждан, юридических лиц, органов местного самоуправления и других.