Правотворчество

Соблюдение  этапов законодательного процесса обеспечивает не только появление закона в узком формальном смысле, но и качество его содержания, его соответствие потребностям законодательного регулирования.

Рассмотрим  каждую стадию законодательного процесса отдельно.

1. Законодательная инициатива. Это процедура внесения проекта нормативно-правового акта обычно в нижнюю палату парламента (в некоторых государствах возможно внесение проекта закона в любую палату парламента). Субъекты права законодательной инициативы определены Конституцией. Это право порождает у законодательных органов рассмотреть законопроект. Но предварительно происходит его экспертиза с точки зрения актуальности предмета регулирования, задач и целей законотворчества на данном этапе, просчитывается также экономическая обоснованность принятия акта. При положительном заключении как правило комитет по законодательству Государственной Думы Российской Федерации официально включает проект нормативно-правового акта в повестку дня заседания Государственной Думы.

Согласно Конституции  Российской Федерации «право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения».

2. Обсуждение внесенного в порядке законодательной инициативы разработанного законопроекта. Это очень важная стадия, которая начинается в Государственной Думе с заслушивания доклада представителя субъекта, внесшего законопроект. Данная стадия необходима для того, чтобы довести документ до высокого уровня качества: устранить противоречия, пробелы, неточности и прочие дефекты. Наиболее существенные законопроекты выносятся на всенародное обсуждение. Оно обычно осуществляется с привлечением большого круга заинтересованных органов, организаций, общественности. Важно создать условия, обеспечивающие конструктивное, творческое рассмотрение и обсуждение различных вариантов решений, а также имеющихся альтернативных проектов. В этом одна из важных предпосылок подготовки обоснованного, качественного решения.

Согласно Регламенту Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим законодательством. ¹⁸.

При рассмотрении Государственной Думой законопроекта  в первом чтении обсуждается его  концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции  Российской Федерации, его актуальности и практической значимости. При этом учитываются высказываемые замечания и предложения, принимаются во внимание предлагаемые поправки. В случае принципиального согласия депутатов с проектом закона в первом чтении он передается вместе со всеми предложениями о его изменении и дополнении в соответствующий парламентский комитет, ответственный за его подготовку и прохождение.

На комитет  возлагается обязанность доработки законопроекта с учетом, сделанных замечаний и предложений и представления его в Государственную Думу для рассмотрения его во втором чтении. На данном этапе идет детальный, постатейный разбор проекта вместе с внесенными в его первоначальный текст изменениями и дополнениями.

Во время  третьего чтения – завершающего этапа процесса обсуждения – не разрешается вносить в законопроект какие-либо поправки и предложения. Речь идет уже о его одобрении или неодобрении.

Дальнейшее  прохождение проекта закона, включая его обсуждение, регулируется Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, куда он должен быть передан в течение пяти дней после принятия законопроекта Государственной Думой.

Федеральный закон  считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты, либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы ¹⁹.

Согласно Конституции  Российской Федерации Совет Федерации  некоторые законы может вообще не обсуждать и не рассматривать, что  означает согласие с принятием закона. Однако это не касается федеральных конституционных законов, а также некоторых федеральных законов по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира.

3. Принятие и утверждение закона. В юридической литературе данную стадию иногда рассматривают как две относительно самостоятельные стадии. Первая из них связана с принятием, вторая - с утверждением закона. Принятие закона происходит в высшем законодательном органе государства. Его утверждение (подписание) осуществляется главой государства.

Существуют  различия в процедуре принятия законов в зависимости от их видов. Для принятия федерального закона, по общему правилу, требуется абсолютное большинство голосов, тогда как для принятия федерального конституционного закона необходимо квалифицированное большинство голосов. Например, согласно Конституции Российской Федерации федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Утверждение (подписание) принятого закона главой государства  является весьма важным актом, прежде всего в плане поддержания  баланса между законодательной  и исполнительной ветвями власти. Одно из средств сохранения баланса, сдерживания законодательной власти исполнительной ветвью - вето (от лат. veto - запрещаю) главы государства, зачастую одновременно являющегося главой исполнительной власти, налагаемое им на принимаемые законодательным органом акты.

Конституция Российской Федерации предусматривает, что принятый федеральный закон направляется в течение пяти дней Президенту для подписания и обнародования. Если Президент в течение 14 дней с момента поступления этого закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном порядке вновь рассматривают данный закон. Он подлежит обязательному подписанию Президентов в течение семи дней и обнародованию, если при повторном рассмотрении закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы ²⁰.

4. Опубликование  закона. Федеральные и федеральные  конституционные законы подлежат  подписанию главой государства  и вступают в действие по истечении десяти дней со дня их официального опубликования, если самими законами не установлен иной порядок их вступления в юридическую силу.

Официальными  изданиями, в которых публикуются  законы в Российской Федерации, являются «Собрание законодательства Российской Федерации»  и «Российская газета». Неопубликованные законы в соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации не применяются.

Глава 3. Законодательная (юридическая) техника

Законодательство  требует специальных знаний. Законодательная  техника позволяет четко, выразительно и логично формулировать юридические предписания. Она представляет собой систему правил и приемов наиболее рациональной организации и логически последовательного формулирования нормативно-правовых актов в соответствии с их сущностью и содержанием. Законодательная техника важна в целях обеспечения совершенства и эффективности законодательства. Объектом юридической техники является текст нормативного документа, в отношении которого применяются интеллектуальные усилия законодателя. Она имеет несколько разновидностей - это законодательная и правоприменительная техника. В законодательной технике выделяют следующие части:

1) Правила построения  нормативных актов. Они предполагают  логическую последовательность  изложения нормативного материала,  в частности выделение общих предписаний (общая часть) и конкретных предписаний (особенная часть). Важна также структуризация нормативного материала по соответствующим разделам, главам, статьям, параграфам, пунктам, частям. Крупные акты обычно имеют вводную часть - преамбулу. Она необходима при кардинальном изменении правового регулирования общественных отношений.

2) Правила оформления  актов. Каждый акт должен иметь  название, указание на орган, его  издавший, дату и место принятия, регистрационный номер, подпись  соответствующего должностного лица и печать.

3) Приемы и  средства формулирования норм  права и иных нормативных предписаний.  К ним относятся терминологическая  строгость, единство и стабильность  используемых терминов, адекватное  выражение в терминах воли  законодателя, общепризнанность терминов и юридических понятий и т.д.

4) Язык и стиль  нормативного правового акта. Для  него характерна определенная  специфичность: краткость, концентрированность,  однозначность, простота понимания ²¹.

5) Правила опубликования  нормативных правовых актов. Они охватывают официальные источники опубликования, сроки, перевод с одного языка на другой. Последнее особенно важно для международных договоров и соглашений, поскольку они не всегда имеют русский аутентичный текст. Данные правила определяют также порядок вступления в юридическую силу нормативных актов, обратную силу закона, действие акта во времени, в пространстве, по кругу лиц и другие важные моменты.

6) Приемы, способы  и методы систематизации нормативных  правовых актов распространяются  на их учет, консолидацию, инкорпорацию и кодификацию.

Правоприменительная техника включает в себя следующее: правила оформления и построения правоприменительных актов; способы  легализации документов; способы  и приемы толкования юридических  норм и нормативных правовых актов; способы разрешения коллизий в праве; способы процедурно-процессуального оформления юридической практики.

Необходимой предпосылкой высокой культуры правотворчества  является выявление и тщательное изучение предшествующего законодательства по вопросам, составляющим содержание проектируемого акта. Новый акт вливается в систему права и оказывает на предшествующее законодательство существенное влияние. Установление нового нормативного регулирования, его упорядочение невозможно без официального определения судьбы актов, которые по-иному регулируют тот же вопрос, без отмены устаревших, утративших свое значение актов.

Если в действующих  актах имеются повторения, несогласованности, противоречия с предполагаемым регулированием, то должны быть подготовлены в качестве самостоятельных статей (пунктов) проекта либо пунктов постановления о введении его в действие предложений о внесении в действующие акты изменений, в связи с принятием нового нормативного решения о признании актов, их частей утратившими силу, а также поручение нижестоящим органам привести свои акты в соответствие с новым актом.

Юридическая техника  охватывает вопросы построения актов, определения терминов, использования  формулировок. Но юридическая техника - это не только приемы подготовки нормативно-правовых актов. Это еще и оценка акта с позиции выражения социального заказа, отсутствия пробелов, недопущения внутренних и внешних противоречий, наличия компромиссов и т.п. ²².

В науке, в том  числе и юридической, принято  разграничивать понятия «средства» и «способы» деятельности. В качестве средств юридической техники выступают допустимые правом (законом) предметы и явления, с помощью которых обеспечивается достижение ее целей и получение необходимых результатов. В своей совокупности средства составляют юридическую технику, инструментальную часть юридической практики.

Условно средства могут быть разделены на общесоциальные, специально-юридические и технические. К общесоциальным можно отнести  язык, выражающие его части речи, знаки, языковые единицы, буквы, а также цифры, понятия, суждения, разнообразные социальные нормы и т.д. Специально-юридические средства - это юридические понятия и термины, конструкции, правовые предписания, акты и иные правовые явления, выработанные юридической наукой и практикой в процессе развития правовой системы общества.

Совокупность  указанных выше средств, с помощью  которых достигаются необходимые  средства юридической практики, образуют юридическую технику. Она бывает правотворческой и правоприменительной, интерпретационной и правосистематизирующей, судебной и следственной, прокурорской и т.п. Однако одни и те же средства могут быть использованы в юридической практике по-разному, различными способами. Так, важными средствами фиксации материалов осмотра места происшествия являются фотоаппараты, кино- и видеокамеры. Способы использования, например фотоаппарата (режимы съемки), зависят от характера происшествия, места и времени съемки, множества других обстоятельств. Компьютеры применяются и при корректировке текста нормативного акта и как «накопитель» правотворческого опыта. Используя одни и те же документы, можно прийти к прямо противоположным выводам относительно смысла и значения толкуемых предписаний. Поэтому есть необходимость выделять не только средства, но и определенные приемы, способы, методы юридической практики. Способы - это конкретные пути достижения намеченных целей и результатов с помощью определенных средств и при наличии соответствующих условий и предпосылок юридической практики. Интегрированные в единое целое родственные способы образуют тот или иной метод.

Для повышения  качества и эффективности нормативно-правовых актов законодательная техника  имеет порой не меньшее, чем само содержание значение. Ведь от того, насколько  четко и логично изложено содержание того или иного нормативного акта, есть ли в нем или отсутствуют явные и скрытые противоречия, наконец, насколько точно и определенно используется общепринятая юридическая терминология, - от всего этого в огромной степени зависят не только уровень восприятия текста и содержания нормативно-правового акта, но и эффективность его применения.