Правовое государство

1. Понятие правового государства

Правовым называется государство, которое признает обязательным для себя, как правительства, создаваемые им же, как законодателем, юридические нормы.

Правовое государство в своей деятельности, в осуществлении правительственных и судебных функций связано и ограничено правом, стоит под правом, а не вне и над ним.

Современное правовое государство осуществляет двоякого рода функцию. С одной стороны, государство законодательствует: государственная власть является творцом положительного права. С другой стороны, то же государство управляет: оно действует, осуществляя свои интересы, в пределах им же самим создаваемого права.

Законодательствуя, государство свободно; оно не связано положительным - обычным и законодательным правом. Нет вечных обычаев и законов. Положительное право не ставит никаких границ законодательному творчеству государства. По самому существу своему, законодательная власть не может быть ограничена законом.

Наоборот, то же государство, в лице своей прави­тельственной власти, - правящее, а не законодательству­ющее государство, - ограничено действующим положительным правом. Издавая закон, государство связывает и обязывает им не только подчиненных ему индивидов, но вместе с тем (посредственно или непосредственно) и самое себя. Закон налагает известные обязанности на граждан, предоставляя соответственные права правительству; но в то же время закон налагает известные обязанности на правитель­ство, предоставляя гражданам соответственные права. Государство, в лице своей правительственной власти, так же подчинено закону, как каждый в отдельности гражданин.

 Такова сущность правового государства.

Отличительным свойством правового государства является подзаконность правительственной и судебной власти. Такая подзаконность необходимо предполагает обособление властей - отделение правительственной власти от законодательной и судебной от той и другой. Обособление властей осуществляется в государственном строе конституционных государств. В абсолют­ной монархии такое обособление невозможно; и потому абсолютная монархия, по терминологии Канта, является государством произвола (Willkuhrstaat), а не правовым государством (Rechtsstaat).

Отличительным моментом, характеризующим юри­дическую природу абсолютных монархий, является вне и надзаконный характер правительственной вла­сти. В руках монарха сосредоточивается вся полнота власти, им осуществляются все функции государственной власти. В сфере верховного управления, т. е. в сфере непосред­ственной деятельности монарха, его абсолютная власть является юридически свободной, не ограниченной действущим правом. Правительственная власть абсолютного монарха так же не ограничена законом, как и его законодательная власть. Издание общих норм не­обходимо для нормального функционирования государ­ственной власти; но в каждом отдельном случае, когда эта общая норма, по той или другой причине, стесняет правительство, последнее, т. е. монарх, может заменить ее индивидуальным распоряжение, изданным ad hoc.

Конечно, вследствие ограниченности человеческих сил, функции власти, кроме наиболее важных, осуще­ствляются монархом не лично, а через посредство должностных лиц, состоящих на его службе. Значи­тельная часть правительственной деятельности относится к области подчиненной, а не верховного управления. Однако, и подчиненное управление, иерархически зависи­мое от монарха, не может быть рассматриваемо в абсолютных монархиях, как управление подзаконное, как управление, связанное и ограниченное законом.

Что касается, впрочем, судебной власти, то уже в абсо­лютной монархии она обособляется отчасти от законодательной, и, таким образом, приобретает подзаконный характер.

В пределах своей компетенции каждое должностное лицо подчиненного управления является выразителем (непосредственным или посредственным) свободной и надзаконной воли монарха. Поскольку должностное лицо осуществляет волю монарха, оно в такой же мере свободно от каких бы то ни было правовых ограничений, как сам монарх. Как солнце в каплях воды, абсолютная власть короля отражается во власти бесчисленного множества лиц, творящих королевскую волю: каждое такое лицо является монархом в миниатюре. По словам одного из немецких писателей начала XIX века, каждое должностное лицо должно быть рассматриваемо в своем округе, как маленький регент. В одном из своих писем императору Николаю I генерал Сумароков говорит о министрах: "Они - цари в своих уделах".

Надзаконный характер подчиненного управления ни в чем не выражается так ярко, как в дискретности полномочий административных органов, характеризующей правительственный строй всех во­обще государств старого режима.

В отличие от абсолютной монархии, конституционное государство осуществляет, как в своей организации, так и в деятельности своей, начало обособления властей.

Обособление законодательной власти от властей подзаконных и ее господство над последними обуслов­лено, прежде всего, представительным характером ее организации. Парламент в конституционном государстве всегда и необходимо рассматривается - с большим или меньшим основание, в зависимости от природы действующего избирательного права - как непосредственный выразитель народной воли. Закон - общая воля - господствует над част­ными волеизъявлениями отдельных органов в государ­ственной власти. Закон и правительственное распоряжение - по самому своему происхождению - несоизмеримые величины; различие их источников обусловливает различную степень их значения и силы. Для того, чтобы законодательная власть стояла выше всех других властей государства, необходимо, чтобы орган законодательной власти, по своему происхождению и составу, стоял вне бюрократического механизма управления и над ним. В представительном государстве бюрократия служит народу, а не народ бюрократии.

Самый способ осуществления начала обособления властей находится в прямой зависимости от формы правления конституционного государства.

Наиболее последовательно и стройно начало обособления властей осуществляется республиканским строем. В непосредственных республиках законодательная власть принадлежит народному собранию, т. е. собранию полноправных граждан государства; в республиках представительных - народному представительству, или парламенту. Правительственная власть принадлежит либо президенту, осуществляющему ее через своих министров, либо правительственной коллегии, члены которой распределяют между собою отдельные отрасли управления.

Гораздо сложнее организация конституционных монархий. По своему историческому происхождению, конституционная монархия должна рассматриваться как переходная форма, как компромисс между старым и новым порядком.

Последовательным и полным воплощением демократических идей современ­ности является, конечно, одна только республиканская форма правления. Однако, необходимые социальные предположения, культурные и социальные основы республиканского строя не всегда и не везде имеются на лицо. Монархические традиции необыкновенно сильны и живучи. До тех пор, пока в сознании народных масс монарх остается живым олицетворением государствен­ной идеи, республика, как таковая, невозможна; ибо республика будет мыслиться, как анархия, до тех пор, пока государство мыслится как монарх.

Начало обособления властей - рациональное начало; оно необходимо претерпевает более или менее значительные отклонения, преломляясь в исторической среде современных монархий.

Органом законодательной власти в конституционной монархии является "король в парламенте", сложный орган, состоящий из двух простых, - короля и пар­ламента.

Каждый закон в конституционной монархии является результатом совокупного действия парламента и короны. Воли короны и парламента сливаются в одну волю, которой конституция присваивает правотворческую силу. Закон является актом единой воли "короля в парламенте".

Правительственная власть в конституционной монархии осуществляется "королем в кабинете". Во всех конституционных государствах король является главой исполнительной власти. В государствах парламентарных фактическое значение короны может быть весьма невелико; de jure, однако, и здесь монарх управляет государством чрез посредство назначаемых и сменяемых им министров.

Таким образом, и в конституционной монархии обособление властей является несомненным фактом. Законодательная власть осуществляется сложным органом, "королем в парламенте", правительственная - простым и единоличным, - монархом. "Король в кабинете" в такой же мере подчинен "королю в парламенте", как президент республики парламенту.

Вообще, как в республиках, так, равным образом, и в конституционных монархиях, обособление прави­тельственной власти от законодательной является необходимым условием подзаконности правительственной власти. А так как существо правового государства заключается именно в подчиненности праву, в под-законности правительственной власти, то, очевидно, обособление властей является необходимым предположением правового государства.

2. Характеристика правового государства

Господство законодательной власти, как власти вер­ховной, является отличительным свойством правового государства; это господство находить себе выражение в формальном понятии закона, как высшей в госу­дарстве юридической нормы.

Публицистике старого режима известно одно только материальное понятие закона: закон есть общая (и по­стоянная) норма, исходящая от верховной власти. Наоборот, конкретное (и преходящее) веление, исходящее от той же власти, не признается законом и, в про­тивоположность закону, называется декретом, ордонансом, патентом, Verordnung и т. д. Само собою понятно, что закон, в указанном выше материальном смысле этого слова (закон - общая норма), не отличается от правительственного распоряжения (декрета, ордонанса etc.), т. е. акта правительственной власти, ни по своему происхождению, ни по степени своей юридической силы. По своему происхождению, закон и правительственное распоряжение одинаковым образом исходят от абсолютного монарха. По степени своего юридического значения, закон и правительственное распоряжение ничем не отличаются друг от друга: и закон, и правитель­ственное распоряжение являются в одинаковой мере обязательными волеизъявлениями верховной власти.

В отличие от публицистики старого режима, совре­менная публицистика, вместо прежнего материального, устанавливает формальное понятие закона. В конституционной монархии под законом, в формальном смысле слова, понимается всякая - общая, или конкретная, постоянная или преходящая - норма, установленная законодательным собранием и санкционированная королем. В республике всякое волеизъявление парламента есть закон.

В отличие от закона в материальном смысле, закон в формальном смысле, отличается от прави­тельственного распоряжения и по своему происхождению, и по степени своей юридической силы. В то время, как закон исходит либо от "короля в парламенте" в монархиях, либо от парламента в республиках, правительственное распоряжение исходит либо от "ко­роля в кабинете", либо от президента республики. Как акт законодательной власти, закон, в формальном смысле, юридически отличен - отличен по сте­пени своей юридической силы - от распоряжения, как правительственного акта; и это различие заключается именно в том, что закон является высшей нормой по сравнению с правительственным распоряжением. Волеизъявления правительственной власти, например, правительственные распоряжения "короля в кабинете", юри­дически действительны лишь в меру их соответствия закону.

В формальном понятии закона мы находим, таким образом, наиболее яркое выражение идеи гос­подства законодательной власти над властью прави­тельственной и судебной.

Господство законодательной власти, покоящееся на обособлении властей, является необходимым условием подзаконности правительственной власти, правомерного характера отношений между правительственной властью и гражданами. В правовом государстве отношение это является правоотношением, т. е. отношением правового субъекта к правовому субъекту, а не властеотношением, т. е. не отношением субъекта к объекту.

Подзаконная правительственная власть определяется правом. Законодатель возлагает на нее определенные обязанности и предоставляет ей определенные права. Обязанностям правительственной власти соответствуют права, её правам - обязанности подвластных. Под­властный в отношении к подзаконной правительствен­ной власти является субъектом обязанностей и прав - правовым субъектом.

Иной характер имеет отношение между государством и подданным в абсолютном государстве. Ко­нечно, закон, как общая и абстрактная норма, известен и старому режиму. И в абсолютной монархии админи­стративный закон обязывает подчиненные власти; но он обязывает их по отношению к предпоставленным властям, и в последней инстанции, к монарху. По отношению к подвластным, к подданным, подчинен­ное управление является таким же неограниченным и свободным, как сам монарх. По общему правилу, административный закон старого режима имеет инструкционный характер. Подобно всякой инструкции, административный закон регламентирует обязанности подчиненных властей в отношении к монарху; он устанавливает внутренний распорядок управления и только посредственно определяя деятельность властей, их служебную компетенцию, объем предо­ставленной им власти и т. д., определяет и обязан­ности подданных. Во многих случаях в старых монархиях административный закон не публикуется даже во всеобщее сведение. Всё управление старой Франции, например, покоилось на необнародуемых инструкциях, даваемых королем своим интендантам.

Поскольку закон, действительно имеет такой инструкционный характер, орган подчиненного управления, превышая власть или бездействуя, нарушает свои обязанности по отношению к верховной власти, но никаких обязанностей в отношениях к подданному он не нарушает, ибо подданный не имеет никаких прав по отношению к нему. Надзаконный характер прави­тельственной власти влечет за собой в абсолютном государстве бесправие подвластных. Произвол и бесправие коррелятивны друг другу.

  Сама идея субъективного публичного права, права, которому соответствует обязанность государственной власти, остается совершенно неизвестной и чуждой старому режиму. По отношению к надзаконной правительственной власти, у подданного нет и не может быть прав. У надзаконной власти подданный может просить милости, а не требо­вать права. Против незаконных распоряжений власти у него имеется одно только средство защиты - жалоба по начальству, а не судебный иск. Отношение между индивидом и государством является отношением власти, а не права.
    В абсолютном государстве индивид - объект власти; в государстве конституционном - субъект прав. Там он подданный; здесь - гражданин; как гражданин каждый индивид является правовым субъектом, субъектом публичных обязанностей и прав.