Правовое государство

Субъективные публичные права индивида современ­ной теорией сводятся к трем категориям.

Прежде всего, так называемые права свободы. Право­вое государство признает за индивидом определенную сферу свободы, сферу, за пределы которой вмешатель­ство государственной власти не имеет и не может иметь места. Обязанности "невмешательства" государ­ственной власти соответствует право на такое невме­шательство индивида; право это, как всякое субъек­тивное право, защищается судебным, или судебно-административным иском; наличностью правопритязания фактическая свобода превращается в право свободы. Отдельные проявления этого права бесконечно разнообразны и многочисленны: все, что не запрещено индивиду, ему дозволено; и наоборот, все, что не до­зволено власти, ей запрещено.

Само собою разумеется, что не всякое проявление права свободы нуждается в специальном законодательном признании и защите. Дело, однако, в том, что в государствах старого режима некоторые из таких проявлений, признаваемые неотъемлемым атрибутом человеческой личности, являлись объектом наиболее энергичных административных воздействий; именно такие проявления берутся современными конституциями под свою защиту, объявляют неотъемлемым правом человека и гражданина. В этом - значение и смысл так называемой декларации прав, составляющей интегральную часть огромного большинства конституций. Постоянное вторжение нетерпимого абсолютизма в область религиозных убеждений влечет за собою признание религиозной свободы; цензурный режим абсолютизма, систематическое противодействие, оказываемое им естественному стремлению людей к объединению, к совместной и организованной деятельности, - влечет за собою признание свободы слова, права союзов и собраний, и т. д. и т. д. Таким образом, возникает каталог политических свобод: свобода вероисповедания, печати, свобода личности, союзов и собраний, передвижения, свобода промыслов и занятий и т. д. Каждая такая "свобода" является частичным проявлением, особо гарантированным конституцией, одного и единого права, - права общегражданской свободы.

Вторую кaтегорию субъективных публичных прав образуют, так называемые, положительные публичные права индивида. К этой категории относятся все, во­обще, права индивида на положительные действия госу­дарства в его интересах, права на услуги государ­ственной власти. Типичным примером подобного права является право на судебную защиту, право иска.
    Адми­нистративная деятельность государства, в свою оче­редь, является источником бесконечного множества положительных публичных прав. Укажем для примера право на общественное призрение, где такое призрение обязательно; право на первоначальное обучение, где обучение всеобще и т. д. и т. д.

Наконец, к третьей категории субъективных публичных прав относятся так называемые полити­ческие права: права на осуществление государственной власти, на участие в образовании государственной воли. Наиболее важным политическим правом является, конечно, избирательное право - право избирать членов и быть избираемым членом представительных собраний. Само собою понятно, что в абсолютных монархиях избирательное право признается исключительно в области местного самоуправления.

В области законо­дательства избирательное право - важнейшее право гражданина - впервые создается конституционным режимом. Наряду с избирательным правом, существуют, конечно, и другие политические права, например, наследственное право быть членом верхней палаты, право избранного быть членом палаты депутатов, право быть присяжным заседателем и т. д.

Необходимо заметить, что и в абсолютной монархии возникают и складываются отдельные категории субъективных публичных прав. И в абсолютной монар­хии судебная власть успевает, до известной степени, обособиться от законодательной и тем самым приобрести подзаконный характер; и здесь, таким образом, признается за индивидом, так называемое право иска - право, которому соответствует обязанность судебной власти оказать потерпевшему от правонарушения су­дебную защиту. Некоторые права, по-видимому, принадлежат подвластным и в области административного законодательства. Независимо, однако, от крайней бедности своего содержания, права эти - уже в силу надзаконного характера правительственной власти - по не­обходимости лишены и достаточной определенности, и твердых гарантий. Не будучи правопритязаниями, они явля­ются скоре рефлексом объективного права, чем субъек­тивными правами в собственном смысле этого слова.

Только в правовом государстве субъективное пуб­личное право аналогично субъективному частному праву, ибо только здесь право это находит свое основание в законе, равно обязательном и для подвластных, и для власти.

Обязательность закона для власти обставлена в правовом государстве системой гарантий, не оставляющих места административному произволу. Ответ­ственность министров пред народным представительством, уголовная и частноправовая ответственность должностных лиц пред судом, административная юстиция - таковы институты, гарантирующие незыбле­мость правительства и неприкосновенность прав в правовом государстве.

В основе организации правового государства лежит начало обособления властей. Этим началом опреде­ляется, с одной стороны, господство законодательной власти и, с другой, подзаконность властей правитель­ственной и судебной. Благодаря подзаконности этих властей, отношение между индивидом и государством является правоотношением, отношением гражданства. Государство, в лице своей правительственной власти, является правовым субъектом; и точно также правовым субъектом является гражданин. Субъективные публичные права гражданина обеспечиваются системой юридических гарантий, осуществляющих на практике идею правового государства.

Начало обособления властей остается чуждым госу­дарственному строю абсолютных монархий. Последо­вательное и полное осуществление этого начала возможно не иначе, как в условиях конституционного государственного строя.

3. Единство государственной власти в правовом государстве

Государственная власть едина. Всегда и необходимо в государстве существует верховная власть, воля кото­рой, определяя организацию и деятельность остальных властей, стоит выше их всех.

Не противоречит ли, однако, обособление властей началу единства государственной власти? Конечно, нет: правильно понимаемое обособление властей ничего общего с разделением власти не имеет. Такое обособление требует отделения правительственной и судебной власти от законодательной не для того, чтобы их поставить рядом с нею, а для того, чтобы их подчинить ей; оно требует подзаконности прави­тельственной и судебной власти.

Если бы правительственная власть являлась в дей­ствительности, властью исполнительной, её подзаконность могла бы быть признана единственным и вполне достаточным выражением зависимости её от законо­дательной власти. В действительности, однако, воззрение на прави­тельственную власть, как на исполнительницу законов давно уже отвергнуто наукой государственного права. В на­стоящее время никто не ограничивает правительственной деятельности механической функцией пассивного исполнителя законов. Бесконечное множество меняющихся государственных интересов не может быть охвачено организованной системой устойчивых законодательных норм. Закон, по самой своей природе, имеет общий характер; текущие явления государственной жизни сплошь и рядом бывают настолько индивидуальны, что не допускают законодательной регламентации, не могут быть подведены под общую норму. Законодательная норма всегда и необходимо предусматривает будущее; но явления государственной жизни слишком разнообразны и нередко слишком случайны, чтобы их можно было предвидеть и исчерпывающим образом предусмотреть и регламентировать. Подобно тому, как каждый из нас не может предусмотреть всех случаев жизни, наперед установить для них общие правила и затем уже действовать механически, сообразуясь с ними, - так точно государство не может ограничиться законодательным установлением норм и затем их механическим пассивным исполнением. Правительственная деятельность не исчерпывается исполнением закона. Пра­вительство свободно осуществляет интересы государ­ства, свободно правит государством, оставаясь только в пределах права.

И теперь еще правительственная власть иногда называется исполнительной, но этому названию дается совершенно иное значение: правительственная власть признается исполнительницей не только законов, но, вообще, задач государственной жизни.

Если это так, то, очевидно, одна подзаконность правительственных актов не может быть признаваема достаточным выражением зависимости правительствен­ной власти от законодательной. Оставаясь в пределах закона, т. е. действуя вполне правомерно, пра­вительственная власть может, однако, резким образом разойтись с законодательной. Конституционный закон предоставляет, например, правительственной власти право объявления войны и заключения мира; причем, самый повод к объявлению войны или заключению мира не указаны и, конечно, не могут быть указаны законом. Народное представительство может желать мира, а правительство вполне легально может объявить войну. Общее направление народно-школьной политики государства может быть, разумеется, указано законом; но никакой закон не может определить деталей этой политики, интенсивности и целесообраз­ности просветительных начинаний правительства.

При таких условиях подзаконность правительствен­ных актов отнюдь не является достаточной гарантией действительного подчинения правительственной власти законодательной. Единство государственной власти могло бы оказаться поколебленным, если бы правительственная власть, в пределах закона, оставалась свободной от какого бы то ни было воздействия на нее верховной законодательной власти. Народное представительство должно иметь право и возможность решающим образом влиять на политику правительственной власти, опре­делять её направление, ставить ей цели. Зависимость правительственной власти от законодательной должна быть не только юридической, но и политической. Такая зависимость всегда и везде существовала и существует в правовом государстве.

Тем не менее, степень осуществления политической зависимости правительственной власти от законодатель­ной в различных государствах различна. В одних государствах законодательная власть видимо и безу­словно господствует над правительственной; в других правительственная власть в значительной мере самостоятельна в своих отношениях к законодатель­ной. В зависимости от характера отношений между правительственной и законодательной властью различа­ются два типа конституционного государства: парламентарный и дуалистический.

В конституционном государстве, какова бы ни была его форма правления, министерство всегда и необходимо назначается главою правительственной власти, - президентом республики или монархом. При этом в госу­дарствах дуалистических назначение того или иного лица министром зависит от свободного усмотрения главы правительственной власти. В таком государстве министерство имеет внепартийный характер; независимое от парламента, оно является орудием, проводником воли лица, стоящего во главе правительственной власти.

В государствах парламентарных министерство имеет партийный характер; первый министр назна­чается главой правительственной власти из среды той политической партии, которая в данное время располагает большинством голосов в парламенте, или - при двухпалатной системе - по крайней мере, в палате депутатов. Министерство образуется первым мини­стром из лиц, принадлежащих к той же партии; или, по крайней мере, из лиц, которые, принадлежат к различным партиям, согласились вести управление на почве общей политической программы.

В парламентарном государстве у правительства своей политики нет и не может быть; в этом весь смысл и все значение парламентарного режима.

Политическая зависимость правительственной власти от законодательной существует во всяком правовом государстве. И в дуалистическом строе народному представительству принадлежит право контроля над правительством и политического руководства им; однако, здесь средства такого контроля и руководства недостаточны для того, чтобы раз навсегда исклю­чить возможность юридически неразрешимых конфликтов между законодательной и правительственной властью.

И в дуалистических государствах подчинение прави­тельственной власти законодательной имеет не только юридический, но и политический характер. Народное представительство контролирует не только законность, но и целесообразность правительственных актов; оно располагает средствами, - правда, весьма недостаточ­ными, -к принуждению правительственной власти идти по тому пути, осуществлять, в пределах закона, ту политику, которая соответствует политической программе парламентского большинства.

Что касается контроля, то он осущест­вляется парламентом в форме так называемых запросов и интерпелляций. Действующие в Европе конституции, предоставляя министрам право быть вы­слушанными палатой, когда они того пожелают, в то же время возлагают на них обязанность давать объяснения, когда того пожелают палаты. Само собою разу­меется, что в государствах дуалистических право интерпелляций не имеет и не может иметь того значения, какое ему присуще в государствах парламентарных; ибо даже неудовлетворительное, с точки зрения палаты, объяснение министра не влечет за собою непосред­ственно каких-либо нежелательных для него последствий. Тем не менее, необходимость отчитываться пред палатой является, до известной степени, если не юри­дической, то моральной сдержкой правительственной власти: подотчетная власть всегда зависит от той власти, которой она обязана отчетом.

Говоря о воздействии законодательной власти на направление и характер правительственной деятельности, необходимо остановиться на институте так называемой юридической ответственности министров. Не подлежит никакому сомнению, что в большинстве конституционных государств принадлежащее палате народных представителей право привлечения к уголовной ответственности министров является гарантией не только (и не столько) закономерности, сколько целесообразности правительственных актов. На родине современного конституционализма, в Англии, уголовная ответственность ми­нистров - до тех пор, когда она не уступила de facto места ответственности политической - всегда служила парламенту средством, исключительным по своей су­ровости, избавления от неугодного и ненавистного ему министерства. Хотя, по общему правилу, министры в Англии привлекались к ответственности только за госу­дарственную измену (high treason), однако, самое понятие измены, по английскому праву, является в такой мере изменчивым и неопределенным, что не было положи­тельно такого деяния, которое не могло бы быть судимо и наказано как измена, если только парламент считал необходимым привлечение министров к ответствен­ности по соображениям политического свойства.