Президент РФ:конституционно-правовой статус

3) В практику входят тематические  концептуальные документы Президента.            4) Отдельные направления политики формулируются Президентом в его указах, а также в некоторых публичных выступлениях7.    В посланиях, помимо определения главных задач развития российского государства, Президент нередко высказывает свое отношение к конкретным законам, законодательной работе вообще.        По сложившейся практике и в соответствии со ст. 100 Конституции, заслушивание посланий Президента происходит на совместном заседании палат Федерального Собрания. Процедура совместных заседаний палат Федерального Собрания специально не урегулирована. Заслушивание посланий не сопровождается их обсуждением и принятием каких-либо решений. В последующем, на раздельных заседаниях палат, такие обсуждения возможны.          Так, согласно п. «а» ч. 1 ст. 65 Регламента Совета Федерации вопрос об обсуждении посланий и обращений Президента включается в повестку дня заседания Совета Федерации в первую очередь и без обсуждения и голосования. В ст. 51 Регламента Государственной Думы также установлено, что послания и обращения Президента рассматриваются во внеочередном порядке.

Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Он может использовать согласительные процедуры (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ), суть которых состоит в выдвижении компромиссных вариантов для достижения единства. Главная их черта — обеспечение решения проблемы без элементов принуждения. Президент выступает не как одна из сторон, а как глава государства, переговоры могут проводиться им лично или с участием его представителей. К указанным процедурам Президент прибегал при попытках достижения компромисса с Государственной Думой по принятию Закона о бюджете, утверждению Председателя Правительства8.

В случае недостижения согласованного решения Президент может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ). Соответственно согласительная процедура заменяется судебной. Например, Конституционный Суд РФ по запросу Президента не раз давал толкование норм Конституции в свете его взаимодействия с Федеральным Собранием.

Таким образом, Президент Российской Федерации как глава государства выполняет интеграционную функцию, ставя общие задачи перед органами законодательной и исполнительной власти по укреплению российской государственности и реформированию экономики, обеспечению демократических начал в обществе.

Ряд проблем при этом возникает по линии взаимоотношений Президента с Федеральным Собранием в силу его двухпалатной структуры. Президенту приходится иметь дело не только с парламентом в целом, а с двумя его самостоятельными формированиями — Советом Федерации и Государственной Думой, линия поведения в отношении которых может и не совпадать. Складывается политико-правовая ситуация, в которой не последнюю роль играют различия в способах формирования палат, характер их взаимоотношений друг с другом, механизмы разрешения разногласий между ними.

Президент Российской Федерации обладает широкими полномочиями как субъект права законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ). Он вносит законопроекты в Государственную Думу (п. «г» ст. 84), которые в обязательном порядке должны быть рассмотрены палатой.

 Президент вправе вносить предложения о поправках к Конституции (ст. 134 Конституции РФ). В месячный срок со дня вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ Президент осуществляет официальное опубликование Конституции РФ с внесенными в нее поправками, а также с указанием даты вступления соответствующих поправок в силу (п. 2 ст. 14 Федерального закона от 4 марта 1998 г “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации”.

Президент РФ имеет также право инициировать пересмотр положений Конституции и назначать референдум по этому вопросу. Согласно ст. 135 Конституции РФ пересмотр глав 1, 2 и 9 возможен только в рамках подготовки проекта новой Конституции специально создаваемым органом — Конституционным Собранием. После этого Конституция принимается Конституционным Собранием либо выносится на всенародное голосование. Конституцией право назначения референдума закреплено за Президентом, тогда как инициировать назначение референдума в соответствии с Федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 г “О референдуме Российской Федерации” вправе лишь Конституционное Собрание.              В налаживании и упорядочении взаимодействия между Президентом и парламентом очень важную роль играет институт полномочных представителей Президента РФ в палатах Федерального Собрания, право назначения которых ему предоставлено п. «к» ст. 83 Конституции РФ.

Задачи, возложенные на полномочных представителей Президента в Федеральном Собрании, заключаются в максимализации законодательного процесса, обеспечении комплексности в совместной деятельности Президента и парламента. Законы, принимаемые Государственной Думой и подписанные Президентом, и с точки зрения юридической формы, и с точки зрения социальной направленности должны соответствовать Конституции, действующему законодательству. Важно, чтобы они не содержали противоречий, неясностей, пробелов, а главное — учитывали такой важный момент, как обеспечение этих законов механизмами их реализации.

Полномочные представители Президента в Федеральном Собрании участвуют в заседаниях соответствующей палаты без специального о том решения Президента РФ, по должности. Это отличает их от иных представителей Президента по вопросам, рассматриваемым палатами парламента, которые назначаются каждый раз отдельным распоряжением главы государства только на время рассмотрения соответствующей палатой какого-либо конкретного вопроса. Например, при рассмотрении проектов Федерального закона “О праве на информацию” официальным представителем Президента выступал председатель Судебной палаты по информационным спорам при Президенте Российской Федерации9.

Таким образом, говоря о роли и формах участия Президента РФ в законодательном процессе, необходимо иметь в виду, что во многих случаях от имени главы государства выступает его полномочный представитель либо представитель, назначенный разовым распоряжением главы государства.

Функции полномочных представителей Президента в Федеральном Собрании прямо вытекают из тех норм Конституции, которые предусматривают права и обязанности Президента по отношению к парламенту. Они конкретизированы в регламентах Государственной Думы и Совета Федерации.          

Для выполнения обязанностей полномочных представителей Президента в палатах Федерального Собрания в Администрации Президента создан рабочий аппарат, в который вошли высококвалифицированные юристы, имеющие опыт работы в парламенте.     Полномочные представители Президента в палатах Федерального Собрания от имени Президента представляют на заседаниях соответствующей палаты внесенные Президентом РФ проекты федеральных конституционных законов, законов о пересмотре положений Конституции РФ и включении в нее поправок, другие законопроекты и поправки к рассматриваемым в палатах законопроектам, а также обращения Президента РФ к Федеральному Собранию и его палатам, обоснования отклонения Президентом РФ принятых федеральных законов. В этом же качестве они привлекают по согласованию с соответствующей палатой Федерального Собрания должностных лиц Администрации Президента РФ, Правительства РФ, а также разработчиков законопроектов, ученых и экспертов для представления в палате законопроектов, внесенных Президентом, и участвуют в формировании планов законопроектных работ, а также предложений к повестке дня заседаний соответствующей палаты10.

При выполнении возложенных на них функций полномочные представители Президента в палатах Федерального Собрания:

- согласовывают проекты нормативных актов, предполагаемых к внесению от имени Президента РФ в соответствующую палату Федерального Собрания;

- участвуют в подготовке предложений Президенту о подписании или отклонении принятых федеральных законов;

- получают необходимые заключения, материалы и информацию в подразделениях Администрации Президента и в федеральных органах исполнительной власти;

- создают экспертные и рабочие группы по отдельным направлениям своей деятельности;

- привлекают ученых и экспертов для содействия в осуществлении своих функций;

- пользуются информационными банками данных Администрации Президента РФ, Аппарата Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Эффективному взаимодействию рассматриваемых органов служат имеющиеся возможности у полномочных представителей Президента в палатах Федерального Собрания. Так, полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе при необходимости проводит консультации с руководством Государственной Думы, ее комитетов и комиссий, а также фракций и депутатских групп; согласовывает сроки и порядок рассмотрения в комитетах и комиссиях, на заседаниях Государственной Думы законопроектов, внесенных Президентом РФ, а также внесенных им замечаний и предложений к рассматриваемым Государственной Думой законопроектам; запрашивает дополнительно информационные и справочные материалы от федеральных органов исполнительной власти и подразделений Администрации Президента РФ.

Полномочные представители Президента РФ в палатах Федерального Собрания, а также официальные представители, назначенные им по конкретному законопроекту, согласовывают свою деятельность при осуществлении возложенных на них функций. Это касается и обеспечения единства позиции при привлечении полномочными представителями Президента РФ для обоснования замечаний и предложений Президента РФ к законопроектам работников федеральных органов исполнительной власти, ученых и работников подразделений Администрации Президента РФ. В этих же целях определяется порядок их выступлений при рассмотрении в комитетах и комиссиях Государственной Думы и на заседаниях Государственной Думы законопроектов, внесенных Президентом РФ, а также при рассмотрении на заседаниях Государственной Думы внесенных Президентом РФ замечаний и предложений к законопроектам.

Согласованности действий представителей Президента в палатах Федерального Собрания служит также и то, что полномочный представитель Президента в Совете Федерации информирует комитеты и комиссии Совета Федерации о рассмотрении в Государственной Думе законопроектов, внесенных Президентом, и принятых к ним поправках; о позиции Президента по принятым Государственной Думой федеральным законам.

Вопросы сотрудничества Президента с парламентом регулируются также Положением о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального собрания. В нем, в частности, регламентируется деятельность других президентских структур, помимо представителей Президента в палатах Федерального Собрания РФ, по обеспечению взаимодействия Президента и парламента в законотворческом процессе. Речь идет о главных управлениях, иных подразделениях Администрации Президента, федеральных органах исполнительной власти, которые осуществляют по поручениям Президента или Руководителя Администрации Президента разработку проектов федеральных законов, предполагаемых к внесению в Государственную Думу Федерального Собрания РФ в качестве законодательной инициативы Президента. Основная нагрузка в этой сфере возложена на Аппарат Администрации Президента РФ, Главное государственно-правовое управление Президента и полномочных представителей Президента в Государственной Думе и Совете Федерации.11  Важную роль в обеспечении взаимодействия Президента с палатами Федерального Собрания играет и Управление Президента РФ по вопросам внутренней политики. Первоначально этот орган образовывался как Управление по вопросам взаимодействия с политическими партиями, общественными объединениями, фракциями, депутатами Государственной Думы, позднее его название было уточнено. В настоящее время одной из основных задач Управления является взаимодействие с фракциями и депутатами Государственной Думы в целях обеспечения поддержки законодательных инициатив Президента, проводимой им внутренней и внешней политики. Управление может привлекать в установленном порядке для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, взаимодействовать с Аппаратом Совета Федерации Федерального Собрания, Аппаратом Государственной Думы, Аппаратом Правительства, аппаратами Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генеральной прокуратурой, а также с федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Взаимодействие Президента и Федерального Собрания проявляется на различных стадиях законодательного процесса и выражается в использовании различных процедур, составляющих неотъемлемую часть парламентского права.

2.2 Взаимодействие  Президента с исполнительной  и судебной властью

Эти отношения основываются на безусловном приоритете президентской власти. Президент назначает Председателя Правительства РФ с одним только условием, что он получит на это согласие Государственной Думы.

Президент обладает сильным оружием для давления на Думу в этом вопросе: после трехкратного отклонения представленных кандидатур он вправе распустить палату и назначить новые выборы, а Председателя Правительства назначить самостоятельно. Однако Президент, хотя и не чужд стремления получить поддержку своих действий в Думе, не связан какими-либо обязательствами перед партиями и вправе действовать самостоятельно. Так, он единолично принимает решение об отставке Правительства и вправе этого не делать даже в условиях выраженного Думой недоверия. Без участия Думы, а только по предложению Председателя Правительства Президент назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Он имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, что не оставляет сомнений в его руководящем положении в исполнительной власти. Об этом же говорит и то, что не позднее недельного срока после назначения

Председатель Правительства обязан представить Президенту на утверждение предложения о структуре федеральных органов государственной власти, утверждение которой главой государства ложится в основу всех назначений на должности.        К отмеченным полномочиям Президента примыкает его право решающего влияния на назначение Председателя Центрального банка РФ, хотя этот орган в структуру исполнительной власти не входит, занимая автономное положение. Президент единолично определяет и представляет Государственной Думе кандидатуру на должность Председателя Центрального банка РФ и ставит вопрос перед Думой об его освобождении от должности. Если же Дума не утверждает кандидатуру, предложенную Президентом, то последний может назначить свою кандидатуру исполняющим обязанности Председателя Центрального банка РФ, а затем снова предложить эту кандидатуру Думе. Следовательно, никакой орган не имеет инициативного права в этом вопросе, кроме Президента. Взаимодействие Президента и Правительства регламентируется указами от 10 июня 1994 г. и от 3 мая 1995 г., в которых названы постановления и распоряжения Правительства, требующие предварительного согласования с Администрацией Президента РФ. Распоряжением Президента РФ от 5 мая 1998 г. было запрещено такое согласований по всем другим вопросам.12  Полномочия Президента как главы федеративного государства прописаны в Конституции РФ достаточно скромно, они скорее вытекают из его основных функций как гаранта Конституции. Из конкретных конституционных полномочий важное значение имеют назначение и освобождение полномочных представителей Президента, которые с изданием Указа от 13 мая 2000 г. образуют институт полномочных представителей в федеральных округах.           Согласно ч. 4 ст. 78 Конституции РФ Президент вместе с Правительством обеспечивает "в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий Федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации".      Важное значение имеет право Президента приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина. При определенных условиях Президент вправе отрешать от должности высшее должностное лицо, добиваться через Федеральное Собрание роспуска законодательного собрания субъекта РФ. Он также обладает правом отрешения от должности глав муниципальных образований и внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о роспуске органа местного самоуправления.         В соответствии с принципами разделения властей и независимости судов Президент не вправе вмешиваться в деятельность судебных органов. Однако он участвует в формировании органов судебной власти. Так, только Президенту предоставлено право выдвижения кандидатур для назначения Советом Федерации на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, т. е. высших судебных органов Российской Федерации. Президент также назначает судей других федеральных судов, что предусмотрено ч, 2 ст. 128 Конституции РФ. Никто не вправе требовать от Президента выдвинуть ту или иную кандидатуру — это было бы нарушением принципа разделения властей.    С этими полномочиями тесно связано и право Президента влиять на назначение Генерального прокурора РФ. В соответствии с федеральным законом Президент предлагает Совету Федерации кандидатуру на эту должность и он же вносит предложение об освобождении от должности Генерального прокурора РФ. В случае отклонения Советом Федерации кандидатуры, предложенной Президентом, последний в течение 30 дней представляет новую кандидатуру, но лишен права назначить исполняющего обязанности Генерального прокурора РФ. Конституционный Суд РФ в постановлении от 1 декабря 1999 г. установил, что в «случае возбуждения в отношении Генерального прокурора уголовного дела Президент обязан издать акт о временном отстранении Генерального прокурора от должности на время расследования дела»13.