Проблемы правотворчества в России

Суммируя устойчивые научные разработки и устоявшиеся  в практике законотворчества подходы, предложим следующее определение  правотворчества. Правотворчество  есть процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур.

В таком определении  выделяются несколько элементов. Во-первых, познание, изучение и анализ явлений  и процессов, допускающих или требующих правовой регламентации, во-вторых, определение органа или иного субъекта, управомоченного принять тот или иной правовой акт, в-третьих, выбор формы предполагаемого акта, в-четвертых, подготовка, принятие или изменение его в рамках соответствующих процедур. Все названные элементы находятся между собой в органическом единстве. Выпадение каких-либо элементов или их отсутствие, ослабление их внутренних связей и зависимостей делает дефектным правотворчество в целом. Оно плохо или с опозданием отражает общественные ситуации и тенденции развития экономики, политической и социальной сферы. Создаются необоснованные, неэффективные правовые акты, которые плохо или отрицательным образом влияют на общественные процессы и поведение людей.

Правотворчество отличается своим созидательно-процессуальным характером, когда в нем как в котле с высокой общественной температурой переплавляются такие элементы бытия как общественные интересы, потребности, волевые установки, варианты решений, формирующиеся и формализуемые нормы. Причем в нем не должно быть механистичности или даже автоматизма, поскольку именно творческий созидательный характер деятельности отвечает задаче отыскания среди множества инвариантных норм поведения те, которые практикуются социально-полезными и будут затем отмечены в юридически-строгую, общезначимую форму. В современном цивилизованном государстве правотворческая деятельность должна исходить из определенных принципов, основных идей, организационных начал, обусловливающих сущность, наиболее характерные черты и свойства этой деятельности.

Перед законодателем  в процессе правотворчества всегда стоит задача максимально точного  отражения в нормативных правовых предписаниях явлений общественной жизни и правильного реагирования на возникающие проблемные ситуации. Социальная характеристика качества законов и подзаконных актов неизбежно охватывает два момента. Во-первых, степень адекватности отражения в нормативном правовом акте происходящих в обществе процессов. Во-вторых, точность проецирования этих процессов на будущее, прогнозирования возможных путей развития общества и неразрывно связанного с этим выбора оптимальных путей их видоизменения в желательном направлении при помощи права.

Как и всякая сложная  деятельность, правотворчество подразделяется на ряд взаимосвязанных операций, процедур, которые в теории права называются стадиями. В  юридической литературе имеется несколько подходов к пониманию совокупности стадий, на которые подразделяется единый правотворческий процесс. Все они имеют право на существование, поскольку авторами применяются различные критерии выделения правотворческих стадий.

По  моему мнению, правотворческий  процесс в Российской Федерации  состоит из следующих шести стадий:

1)  Принятие решения о внесении  изменения в действующую систему норм права.

2) Подготовка проекта нормативно  правого акта либо доработка  проекта,

внесенного в порядке правотворческой  инициативы.

3) Рассмотрение проекта нормативно  правового акта правотворческим  органом.

4) Обсуждение и согласование  проекта заинтересованными  лицами.

5) Принятие  нормативно правового  акта.

6) Опубликование нормативно правового  акта.

Принятие правотворческим органом  решения внести изменения в систему  действующих норм права может мотивироваться различными обстоятельствами. Наиболее распространенными являются следующие три обстоятельства.⁴

1.2. виды правотворчества 

Правотворчество как  универсальный процесс формирования и развития правовых актов может быть разделен на несколько видов. Причем, речь идет не об искусственной их классификации, поскольку в реальной жизни устойчиво существуют именно виды правотворческой деятельности. Критерием выделения видов правотворчества служат:

    субъект правотворчества, т.е. орган или сообщество, которое вправе принять тот или иной акт. Их правомочность обусловлена конституционным или законодательным статусом. Именно данный субъект может выступить с инициативой подготовки и принятия правового акта либо реагировать на правотворческую деятельность других субъектов. Рассмотрение предложений последних является либо обязательным, согласно конституционным и иным правилам взаимоотношений других органов, либо рекомендательным. Если круг субъектов правотворчества строго определен, то круг субъектов инициативы более широкий и, как правило, регулируется лишь частично. Тем самым стимулируется участие в правотворчестве граждан и их общественных отношений, локальных органов и др.;

 регламенты правотворчества  различных государственных органов

регулируют процессы подготовки, обсуждения, принятия и  вступления в силу правовых актов. В них точно фиксируются этапы, стадии движения проекта акта, виды совершаемых с ним действий, субъекты – участники каждой стадии и их права, обязанности и взаимоотношения. Процедуры могут быть в виде регламентов палат Парламента, порядка или правил подготовки и принятия актов в органах исполнительной власти. Нередко они содержатся внутри статусных законов или положений, определяющих статус, задачи, функции и полномочия соответствующих органов;

правотворческие процессы ориентированы на строго определенные виды правовых актов как цели их деятельности, как легальные рамки право формирующих действий, как границы, отделяющие создаваемый акт от актов других органов. Для этих целей служат положения конституций, устанавливающие систему, виды, признаки правовых актов и их соотношение между собой;

принципиальное значение имеет  правильное определение темы будущего правового акта, его возможного объема и содержания. Это позволяет избегать ненужного смешения на практике видов актов и решать с помощью законов вопросы, отнесенные к ведению Правительства, или с помощью указов вопросы компетенции Парламента и Правительства. Точное определение предмета правового регулирования позволяет, далее,  верно избрать форму акта среди ему однородных (например, кодекса среди законов). С учетом названных критериев можно выделить пять основных видов правотворчества: законотворчество, подзаконное правотворчество, локальное нормотворчество местного самоуправления (как известно, признается муниципальное право), прямое, непосредственное правотворчество, договорное нормотворчество.⁵

Разновидностью правотворчества  является порядок прямого непосредственного принятия  правовых актов  речь идет, прежде всего, о референдуме как конституционном способе принятия законов и других решений государственного значения  процедура проведения референдума обычно регулируется помимо норм конституций в специальных законах  таковы, например  федеральный закон   о референдуме законы субъектов российской федерации о порядке проведения референдумов в республиках областях и т.п., а также законы о местном референдуме.

     Прямое правотворчество  такого рода характеризуется  рядом признаков:

• оно проводится по инициативе групп граждан, населения определённой численности;
• в референдуме участвуют избиратели, чья совокупная воля является прямым и единственным  правообразующим источником конституции, закона или иного решения;
• итоги референдума (народного голосования) являются окончательными, не подлежат какому-либо утверждению и обладают наивысшей юридической силой;
• подготовка и проведение референдума возлагаются на государственные органы,
• избирательные комиссии или комиссии референдума, общественные  организации, чьи права и обязанности подчинены достижению главной цели – обеспечить полное и свободное народное волеизъявление.

 Разновидностью правотворчества является деятельность государственных органов по заключению нормативных договоров. Это – конституционные внутрифедеральные, управленческие, функциональные договоры  и соглашения, заключаемые между различными государственными органами на добровольной основе. Проводимые переговоры и достижения договорённостей завершаются заключением договоров и соглашений. Содержащиеся в них нормы-обязательства служат основой для принятия других правовых актов и совершения необходимых юридических действий.

Глава II. Принципы правотворчества

Правотворчество, независимо от его вида, должно быть профессиональной деятельностью. Это обеспечит высокий  уровень принятых правотворческих  решений. А добиться высокого качества нормативных актов позволяет соблюдение принципов правотворчества, которые представляют собой организационные начала, определяющие существо, характерные черты и общее направление правотворческой деятельности. Верховенство Конституции, законность, гласность, демократизм, профессионализм, гуманизм, научность, планомерность, оперативность и др., эти принципы являются базовыми и характерны не только для российской правовой системы.

Правотворческая деятельность основывается на определенных принципах. К числу наиболее важных из них отнесены: законность правотворчества, научный характер, профессионализм, демократизм, гласность, гуманизм, использование правового опыта.

Правотворческая деятельность современных государств, согласно конституционной  теории и, отчасти, законодательной практики, должны осуществляется на базе таких основополагающих принципов, которые определяют существо, характерные  черты и общее направление этой деятельности⁶.

Принцип законности выражается в том, что все действия субъектов правотворчества по подготовке, принятию и опубликованию нормативно – правовых актов должны основываться на законах и, прежде всего на Конституции. Разработка и принятия нормативно-правовых должны происходить с соблюдением правовой процедуры выходить за пределы компетенции принимающих их органов.

Законность правотворчества  проявляется также в строгой  иерархии принимаемых нормативно-правовых актов: каждый вновь принятый акт  должен согласоваться с ранее  принятыми либо вносить в них  прямые изменения, акт нижестоящего правотворческого органа⁷.

В неоправданной и  незаконной деятельности некоторых  субъектов Российской Федерации  последнее требование соблюдается  далеко не всегда.

Принцип гласности заключается в открытости обсуждения и принятия нормативных актов, доведении до всеобщего сведения правовых решений. Внедрению принципа гласности в правотворчество во многом способствует пресса. В общественную дискуссию, проводимую на страницах печати по тому или иному проекту, вовлекаются широкие слои населения. Цель таких дискуссий состоит в выявлении многообразных мнений и принятии на этой основе оптимальных эффективных решений. Представителям прессы предоставлена возможность присутствовать на заседаниях правотворческих органов. Поэтому хотя заседания сами по себе не являются публичными, сообщения о них в прессе обеспечивают необходимую гласность. Сложилась практика трансляции таких заседаний по радио и телевидению. Закрытые заседания предусмотрены лишь в отношении актов, принимаемых в интересах обороны, государственной безопасности, охраны государственной тайны. В определенной мере гласность позволяет осуществлять контроль граждан, их объединений, трудовых коллективов за работой государственных органов, снижая тем самым вероятность проявления с их стороны произвольных, волюнтаристских действий.

Принцип системности требует органически указывать подготавливаемые нормы права с действующим законодательством, не дублировать действующих норм, не создавать пробелов, устанавливать соответствие проектируемых норм общим нормам и принципам конкретной отрасли права⁸.

Требование научности  к правотворчеству особенно возрастает в наши дни, когда перспективы  развития рыночных, национальных, государственных, социально-бытовых отношений четко  не определены и в правовом урегулировании.

Значительно повысило бы научный характер правотворчества и планирование законодательной работы. Не может быть научно обоснованным и продуманным законодательный акт, решение, о принятие которого созрело скоропалительно, например, при утверждении повестки работы представительного органа.

Связь с правоприменительной  практикой.  Именно такая  практика дает возможность судить о качестве и эффективности принятых нормативно-правовых актов, информирует о необходимости  их изменения или отмены. Законодатель должен постоянно отслеживать процессы, ориентироваться на практику применения уже действующих законов, своевременно устранять пробелы в праве, воспринимать все лучшее, что предлагается правоприменительные органами. 

Принцип демократизма проявляется в демократической процедуре разработки и принятия акта самим представительным органов, а так же в широком привлечении граждан к правотворческой деятельности. Парламент Российской Федерации, в отличие от высшего представительного органа бывшего Союза, стал постоянно действующим законодательным органом. Иной стала так же процедура разработки и принятия законопроектов: она стала более обстоятельной и гласной.

Наиболее эффективно выявлять истинные стремления и волю народа позволяет всенародное голосование (референдум)-один из способов придания нормативно-правовому акту высшей юридической силой⁹.

Принцип профессионализма непосредственно направлен на повышение качества правотворческой деятельности, эффективности принятия правовых решений. Он проявляется в обязательном участии на всех стадиях правотворческого процесса высококвалифицированных специалистов, обладающих опытом и знаниями в определенной области общественной жизни и имеющих специальную профессиональную подготовку (юристы, экономисты, социологи, политологи и др.). Данный принцип к тому же предполагает, чтобы каждый из участников, задействованных в работе, связанной с правотворчеством, владел приемами этой работы и выполнял ее на достаточно высоком уровне. Прежде всего, это касается депутатов, призванных обеспечивать принятие законов. В отношении последних необходимо, чтобы все они проходили соответствующую общеправовую подготовку.