Проблемы Российского федерализма

перестройка была объявлена  направлением развития государства. Выявились проблемы сразу в нескольких сферах – политике, экономике, общественной жизни общества.

Во время перестройки также  стало очевидно, что в стране имеются проблемы в области национальных отношений (в частности в области взаимоотношений с союзными республиками). По моему мнению, это вполне объяснимо. Со временем союзные республики развивались, им необходимо было больше свободы и независимости. Кроме того, постепенная демократизация всех сторон жизни России и практически окончательное падение тоталитарного режима лишь усилили стремление союзных республик к обретению подлинной независимости. Таким образом, самым главным катализатором обновления России в сторону федерализации стал именно национальный аспект. В итоге перестройка послужила одной из причин распада СССР.

Начало 1990-х гг. ознаменовано новым этапом в истории российского федерализма – это так называемый «парад суверенитетов». Декларация о государственном суверенитете РСФСР, принятая 12 июня 1990 г., подтвердила необходимость существенного расширения прав автономных республик, автономных областей, автономных округов, равно как краев и областей РСФСР (ст. 9 Декларации). ¹⁴ В 1990-1991 гг. РСФСР и другие автономные республики приступили к разработке нового союзного договора, который должен был разграничить предметы ведения и полномочия, и кроме того, сохранить единство РСФСР. Все автономные республики, которые приняли участие в разработке нового союзного договора, в этот период, как и союзные республики, провозгласили свой суверенитет. ¹⁵ В январе 1990 года Нахичеванская АССР стала первой территорией СССР, объявившей свою независимость. До путча августа 1991 года еще две союзные республики (Литва и Грузия)  

объявили о независимости, кроме того, об отказе вступать в предполагавшийся новый союз и переходе к независимости — ещё четыре: Эстония, Латвия, Молдавия и Армения. В 1991 г. четыре автономные области (Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская и Хакасская), входившие в состав краев, провозгласили себя республиками, а Еврейская автономная область, сохранив свое наименование, вышла из состава Хабаровского края. В 1992 г. Чукотский автономный округ вышел из состава Магаданской области; появились проекты образования новых республик на основе некоторых краев, областей (Уральской, Дальневосточной и др.). ¹⁶ В ряде республик (например, в Татарстане и Чечне) сепаратистские силы стали требовать выхода из состава Федерации.

Однако даже получение республиками и автономной областью суверенитета не смогло предотвратить распад СССР. 8 декабря 1991 года лидерами России, Украины и Белоруссии были подписаны Беловежские соглашения – документ о создании Содружества Независимых Государств (СНГ). Уже 26 декабря 1991 года  Верховный Совет СССР подписал Декларацию о прекращении существования СССР.  В этот период в развитии российской государственности преобладала центробежная тенденция.¹⁷

31 марта 1992 г. был подписан  федеративный договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации. За исключением Татарстана и Чечни, все регионы подписали Федеративный договор. Этот документ стал одной из частей Конституции РСФСР 1978 года. Кроме того, Федеративный договор сделал возможным переход от унитарного государства к федеративному.

Немногим ранее, 25 декабря 1991 г., Верховный Совет переименовывает РСФСР в Российскую Федерацию (Россию).

12 декабря 1993 г. на референдуме был принят новый Основной закон – Конституция РФ.¹⁸ Изначально она закрепила федеративное устройство России в составе 89 субъектов. Таковыми были признаны республики в составе Российской Федерации, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Впоследствии в результате поправок число субъектов сократилось до 83 (ст. 65 Конституции РФ). ¹⁹

 Становление федерализма в России прошло несколько этапов, каждый из которых сыграл свою роль в развитии российской государственности. Особенно я считаю необходимо отметить роль советского федерализма. В этом вопросе я полностью согласна с мнением доктора юридических наук Самигуллиным В. К., который писал: «Опыт советского федерализма важен в том смысле, что он учит тому, как нельзя строить федеративные отношения и как важно соблюдать конституционные принципы и нормы о разграничении предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов». ²⁰

 

 

 

Глава 2. Проблемы российского федерализма

Прежде чем начать рассматривать  проблемы российского федерализма, мне бы хотелось показать то, что  идеальных вещей и явлений  не существует.

Как уже было сказано ранее, федерализм в России прошел несколько  этапов становления. По моему мнению, нельзя сказать, что федерализм этих периодов был сплошь положительным, либо полностью отрицательным. У  федерализма, как и у любого другого  явления, есть достоинства и недостатки. ²¹

Абсолютно естественным, на мой взгляд, является, например, такое достоинство федерализма, как препятствие злоупотреблениям власти. В любо развитом федеративном государстве необходимо разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. К тому же, такое разделение препятствует монополизации власти.

С другой стороны, эгоизм субъектов  федерации, как один из недостатков  может привести к ослаблению государства. А это в свою очередь может  привести к тому, что государство  в итоге просто перестанет существовать.

У федерализма существуют также и другие достоинства и  недостатки. В мире не бывает идеальных вещей. В этом смысле федерализм не является исключением. Достоинства и недостатки просто необходимы. Они поддерживают некий баланс в развитии федерализма, позволяют рассмотреть его с разных точек зрения. Проблемы федерализма являются его недостатками. Следовательно, нужно искать пути решения каждой проблемы и компенсировать их достоинствами.

 

 

 

 

 

 

§ 1 Политические и правовые проблемы российского федерализма

Приступая к рассмотрению проблем российского федерализма, я начну с политических и правовых проблем. Среди них можно выделить следующие:

1) противоречие регионального и федерального законодательства;

2) асимметричность территориального делания 

• политическая;
• правовая.

1) Противоречие регионального и федерального законодательства.

К сожалению, проблема противоречий законодательства разных уровней является уже не новой, но весьма актуальной. Действительно бывает такое, что при составлении регионального законодательства некоторые статьи или же пункты статей того или иного правого акта могут вступать в противоречие с федеральным законодательством. В этом случае при обнаружении такого противоречия компетентные органы устраняют данное несоответствие. В качестве примера противоречий можно взять сферу избирательного права. Так в частности, консультант федерального управления Минюста в ЮФО В. Н. Лабутина в своем выступлении на конференции по проблемам федерализма, проходившей 9 февраля 2002 года, заявляет: «Избирательное законодательство многих субъектов РФ в значительной степени нарушает действующую Конституцию и федеральное законодательство, а также ущемляет конституционное право граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления...». ²² Я считаю, что для того, чтобы избежать таких противоречий, не нужно заново «изобретать велосипед» в виде новых избирательных законов. Можно попытаться усовершенствовать избирательное законодательство, но лишь с согласия федеральных органов власти.

2) Асимметричность территориального делания.

Российская Федерация имеет сложный субъектный состав. Явление, при

котором  у субъектов  РФ отсутствует единый способ определения  правового 

статуса, а некоторые субъекты кроме того наделены исключительными  правами, называется асимметричностью. Она в итоге может привести к тому, что федерация станет неустойчивой. Существует несколько видов ассиметрии:

1. политическая;
2. правовая;
3. экономическая.

В рамках данного вопроса  я рассмотрю только политическую и правовую ассиметрию. Экономическая ассиметрия будет рассмотрена далее.

Политическая  ассиметрия выражается, прежде всего, в несовместимости политических систем на федеральном и региональном уровнях. На федеральном уровне заметны следы бурных событий в политической жизни страны последнего десятилетия. ²³ На федеральном уровне можно наблюдать расширение границ свободы общества, относительную свободу прессы, формальные рамки в отношениях между центральной властью и органами власти и управления субъектов федерации.

На региональном же уровне складывается абсолютно обратная ситуация. От политических изменений, происходящих в центре, до провинций доходит лишь малая часть, степень свободы местного общества от местной власти минимальна. Деятельность региональных СМИ зависит от финансирования местной администрации. Федерализм трактуется властью регионов как основание невмешательства центра во внутренние дела.  

Таким образом, в рамках российского  федерализма относительная демократия на федеральном уровне сталкивается с едва замаскированным авторитаризмом на региональном уровне. Решение данной проблемы лежит в плоскости проведения радикальной административной реформы  на федеральном уровне и пересмотре концепции местного самоуправления.²⁴

Важной проблемой является также правовая ассиметрия. К такому виду

ассиметрии можно отнести  вопросы противоречия регионального  и федерального законодательств, что  уже было рассмотрено мной ранее. Кроме того, различие статусов субъектов  федерации. Данный подвид правовой ассиметрии означает, что республики в составе России и края, области, с одной стороны, и автономные национальные округа в составе краев и иных административно-территориальных единиц - с другой, имеют разный правовой режим. Такой дисбаланс закреплен в действующей Конституции, однако все различия минимальны. Из Конституции следует, что полномочия республик отличаются от полномочий края или области только в формальных вопросах. Мухаметов Р. С. в своей работе «Странная федерация: особенности российского федерализма» приводит следующие различия в полномочиях республик, краев и областей на основе действующей Конституции: ²⁵

1. республика есть государство в составе РФ (статья 5), обладающее всей полнотой власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Конституцией РФ находятся в ведении федерального Центра;
2. республика имеет свою конституцию, тогда как край, область, город федерального значения, автономная область и автономный округ – устав (статья 5);
3. республики вправе устанавливать свои государственные языки (статья 68).²⁶

Таким образом, я делаю  вывод о том, что политическая и правовая ассиметрии Российской Федерации  являются показателем ее нестабильности. Следовательно, необходимым является усиление российского общества.

§ 2 Экономические проблемы российского федерализма

Помимо политических и  правовых проблем российского федерализма, существуют также экономические. Они  не менее важны и показывают экономическую  сторону федеративных отношений.

Первой проблемой в  этом блоке является экономическая асимметрия. В России наблюдается неравномерное экономическое развитие областей. Это происходит потому, что федеральный бюджет пополняется средствами только примерно 20 % территорий страны. Данная проблема возникает из-за того, что в остальных регионах средства сначала поступают в федеральный бюджет, а затем вновь возвращаются в регионы в виде специального денежного пособия – субвенции. Таким образом, регионы-доноры хотят стать независимыми от центра, а регионы – реципиенты полностью зависят от центра, следовательно, и от регионов-доноров. ²⁷ По моему мнению, такая неравномерность недопустима, необходимо проводить административно-правовую реформу по укрупнению субъектов федерации. При этом предпочтительно объединять наиболее сильные экономические образования с более слабыми регионами.

Однако, на мой взгляд, главными проблемами в сфере экономики на сегодняшний день все же остаются проблемы бюджетного федерализма.

Бюджетный федерализм – принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета сочетать интересы федерации с интересами ее субъектов и органов местного самоуправления. ²⁸ Основная задача бюджетного федерализма состоит в выборе такой эффективной модели бюджетных отношений, которая сможет существовать в политических и экономических условиях, сложившихся в конкретном государстве. Для этого на законодательном уровне следует четко распределить расходные полномочия между органами власти, а также обеспечить их надлежащей доходной базой и определить формы финансовой

помощи. ²⁹

Большинство ученых с финансово-правовой точки зрения подразделяют федерализм на два вида: фискальный и бюджетный. Однако, видимо посчитав этого недостаточным, к. ю. н. Хвощин А. А. ввел в экономику новое расширенное понятие – экономический федерализм. Экономический федерализм - это децентрализованная система обеспечения социально-экономического развития территориально-дифференцированного общества и ресурсных возможностей территориально распределенных уровней публичной власти, обладающих собственными полномочиями по регулированию социально-экономического развития и экономической базой, формируемой и управляемой ими в условиях реализации принципов самостоятельности, взаимодействия и взаимного учета экономических интересов федерации и ее субъектов. Данное понятие включает в свой состав несколько структурных элементов. ³⁰ В структуре экономического федерализма следует выделить две его главных составляющих: