Процедура заключения международных договоров

Итак, Закон построен таким образом, что ни Президент, ни Правительство, ни тем более федеральное ведомство не вправе принять решение о согласии на обязательность для РФ международного договора, устанавливающего иные правила, чем предусмотренные законом (исполнение которого требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов). Это находит свое подтверждение и в соответствующих положениях Конституции, определяющих, что указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам (ч. 3 ст.90), а Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента (ч. 1 ст.115). Что касается федеральных ведомств, то они действуют только в пределах своей компетенции.

В подпунктах «б», «в», «г», «д» содержится перечень международных договоров, подлежащих обязательной ратификации независимо от того, устанавливают ли они иные правила, чем предусмотренные законом, или нет. Это договоры по вопросам прав и свобод человека и гражданина, территориального разграничения, основ межгосударственных отношений, обороноспособности, разоружения и контроля над вооружениями, обеспечения мира и безопасности, мирные договоры и договоры о коллективной безопасности, а также договоры об участии в международных объединениях, если предусматривается передача им осуществления части полномочий РФ или юридическая обязательность решений их органов для РФ.

Круг международных договоров, подлежащих ратификации, существенно расширен по сравнению с Законом 1978 г. и включает наиболее важные с точки зрения государственных интересов договоры. К сожалению, существует тенденция к постоянному расширению перечня подлежащих обязательной ратификации договоров путем принятия новых законов, устанавливающих, что все международные договоры по определенным вопросам или данной категории подлежат ратификации. Такой подход является, во-первых, юридически бессмысленным, так как подпунктом «а» п. 1 устанавливается общее правило, в соответствии с которым определяется, в каких случаях договор подлежит ратификации, а во вторых - юридически неправомерным, так как расширение перечня международных договоров, подлежащих обязательной ратификации, возможно только путем изменения самого Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации». По иному обстоит дело, когда в федеральном законе, направленном на регулирование тесно связанных с международной деятельностью России отношений, устанавливаются вытекающие из контекста закона особенности, позволяющие определить, в каких случаях договор в данной сфере подлежит ратификации. Исходя именно из этой специфики, соответствующие положения были включены в федеральные законы «О государственных внешних заимствованиях РФ и государственных кредитах, предоставляемых РФ иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям» (ч. 2, ст.5) и «О порядке предоставления РФ военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» (ч. 2, ст.4).

Одним из самых сложных вопросов, особенно в условиях незавершенности процесса формирования в РФ надлежащей законодательной базы, является определение того, подпадает ли данный международный договор под категорию договоров, подлежащих ратификации, или нет. Возникновение такого вопроса может быть обусловлено и включением в договор положения о том, что он вступает в силу после обмена уведомлениями (с даты последнего уведомления) о выполнении сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для вступления договора в силу. (К такой формуле участвующие в переговорах государства прибегают в том случае, если внутригосударственные процедуры выражения согласия на обязательность для каждого из них договора не совпадают. Например, законодательство одного государства предусматривает необходимость ратификации, в то время как по законодательству другого достаточно соответствующего решения исполнительной власти. В отношении конкретного договора мнения органов законодательной и исполнительной власти РФ о том, является ли в данном случае надлежащей процедурой ратификация или, например, соответствующее решение Правительства, могут не совпадать. Речь в такой ситуации может идти о типичном случае спора о компетенции на выражение согласия на обязательность для РФ международного договора.

Решение этих вопросов отнесено к полномочиям Конституционного Суда РФ (ч. 3 ст.125 Конституции, подпункт «а» п. 2 ч. 2 ст.3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ»). Соответствующие положения применительно к заключению международных договоров РФ содержатся в п. 1 ст.34 Закона.

В случае спора между федеральными органами государственной власти по вопросу о праве того или иного  органа давать согласие на обязательность для РФ международного договора, любой  из участвующих в споре органов мог бы передать спор на рассмотрение Конституционного Суда, поставив перед ним вопрос не о соответствии Конституции вступившего в силу для РФ международного договора (что противоречило бы Конституции), а о праве того или иного органа давать согласие на его обязательность для РФ. В случае, если Конституционный Суд примет решение, отрицающее полномочие соответствующего органа давать согласие на обязательность для РФ данного международного договора, этот орган обязан предпринять меры в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права к прекращению договора или его изменению.

Важно подчеркнуть, что в случае спора о компетенции в связи  с заключением международных договоров РФ любые односторонние, в обход Конституционного Суда действия какого-либо органа государственной власти противоречили бы Конституции. Кроме того, такие действия были бы направлены на противопоставление органов законодательной и исполнительной власти и в силу этого неприемлемы, так как субъектом международного договора является государство в целом.

Согласно п. 2 ст.15 закона равным образом  подлежат ратификации международные  договоры РФ, при заключении которых  стороны условились о последующей  ратификации. Включение этого положения  в Закон направлено на то, чтобы не ограничивать российскую сторону в выборе такого наиболее авторитетного способа выражения согласия на обязательность договора, каким является ратификация, с учетом важности договора, пожеланий другой стороны, иных обстоятельств.

Необходимо отметить, что ратификация явно преобладает по сравнению с другими способами выражения согласия на обязательность для РФ международных договоров в форме федерального закона. Так, в 1994 -1995 гг. было ратифицировано 90 международных договоров, в то время как иными способами в форме федерального закона согласие на обязательность для РФ договора было дано только один раз (присоединение)²⁵.

Порядок внесения международного договора в Государственную Думу на ратификацию зависит от того, кем было принято решение о подписании договора. Если решение о подписании договора было принято Президентом, то он вносится на ратификацию Президентом (с проектом соответствующего федерального закона). Так, Президентом был внесен в Государственную Думу на ратификацию Договор о дружбе и сотрудничестве между РФ и Республикой Беларусь (распоряжение от 18 мая 1995 г. №227-рп²⁶), подписанный в соответствии с распоряжением Президента от 20 января 1995 г. №27-рп²⁷.

Если решение о подписании договора было принято Правительством, то он вносится на ратификацию Правительством (с проектом соответствующего федерального закона). Так, Правительством одобрена и представлена в Государственную Думу на ратификацию Конвенция о сохранении ресурсов минтая и управлении ими в центральной части Берингова моря (постановление от 22 сентября 1994 г. № 1074²⁸), подписанная на основании постановления Правительства от 11 июня 1994 г. № 658²⁹.

При этом Правительство вправе в  случае необходимости представить Президенту предложение о внесении на ратификацию международного договора, решение о подписании которого было принято Правительством. Такая необходимость определяется Правительством и может быть вызвана как особенностями подписанного договора, так и обстоятельствами (внутреннего или внешнего порядка), сложившимися к моменту внесения его на ратификацию. С учетом совокупности этих факторов Правительство может счесть необходимым заручиться авторитетом Президента и представить ему предложение о внесении на ратификацию договора, решение о подписании которого было принято Правительством.

С учетом того, что в соответствии со ст.11 Закона Президент и Правительство  принимают решения о подписании международных договоров, предусматривается, что правом внесения в Государственную Думу на ратификацию договоров обладают только Президент и Правительство. Что касается других субъектов права законодательной инициативы, упомянутых в ч. 1 ст.104 Конституции, то процедура рассмотрения вносимых ими законопроектов по вопросу о ратификации международных договоров регламентируется п. 5 комментируемой статьи.

Пункт 2 устанавливает, что предложения  об одобрении и внесении на ратификацию международных договоров представляются соответственно Президенту и в Правительство Министерством иностранных дел. Такие предложения представляются МИД самостоятельно либо совместно с другими федеральными ведомствами, если договор касается вопросов, входящих в их компетенцию. Эта норма сформулирована с учетом того, что на МИД возложены реализация внешнеполитического курса РФ и контроль за работой других федеральных ведомств в целях обеспечения проведения единой внешнеполитической линии РФ в отношениях с иностранными государствами и международными организациями.

В абзаце втором п. 2 содержится принципиально  важное положение, регламентирующее представление предложений о внесении на ратификацию международных договоров. В нем устанавливается, что подлежащие представлению Президенту для внесения на ратификацию международные договоры, выполнение которых требует предварительного рассмотрения их Правительством, представляются в Правительство. Эта норма позволяет обеспечить как всестороннюю оценку финансово-экономических и иных последствий ратификации договора, так и выполнение вытекающих из него обязательств, в первую очередь в тех случаях, когда для этого необходимо выделение ресурсов или принятие мер по другим входящим в компетенцию Правительства вопросам. Например, Президентом было внесено в Государственную Думу на ратификацию Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между РФ, с одной стороны, и ЕС и их государствами-членами, с другой стороны (распоряжение от 1 декабря 1995 г. № 530-рп³⁰), подписанное в соответствии с решением Президента. Это Соглашение подлежало представлению Президенту для внесения на ратификацию, однако вопросы, связанные с выполнением Соглашения, требовали предварительного рассмотрения его Правительством. Соответственно указанное Соглашение было внесено федеральными ведомствами в Правительство, которое одобрило и представило его Президенту для внесения на ратификацию (постановление от 27 ноября 1995 г. № 1168³¹).

По результатам рассмотрения вопроса  о внесении международного договора на ратификацию или о представлении международного договора Президенту для внесения на ратификацию Правительство принимает решение в форме постановления. В первом случае в постановлении речь идет об одобрении и о внесении на ратификацию международного договора, а во втором - об одобрении и о представлении международного договора Президенту для внесения на ратификацию. Примерами решений такого рода являются постановления Правительства Российской Федерации от 12 апреля 1996 г. № 443 «Об одобрении и внесении на ратификацию Соглашения о товарообороте и производственной кооперации в области машиностроения на взаимоувязанной основе»³² и от 16 января 1995 г. №61 «Об одобрении и представлении Президенту Российской Федерации для внесения на ратификацию консульских конвенций между Российской Федерацией и государствами-республиками бывшего СССР»³³. Подобным образом принимаются Правительством соответствующие решения, касающиеся утверждения, принятия международного договора (п. 4 ст.20 Закона), присоединения к международному договору (п. 4 ст.21 Закона), прекращения или приостановления действия международного договора (п. 4 ст.36 Закона), в случаях, когда утверждение, принятие договора, присоединение к договору, прекращение или приостановление действия договора осуществляются в форме федерального закона.

В п. 4 ст.16 сформулированы требования, предъявляемые к содержанию предложения о ратификации международного договора. Предложение должно содержать заверенную копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности его ратификации, определение соответствия договора законодательству РФ, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации договора.

О порядке, в соответствии с которым  федеральными органами исполнительной власти заверяются копии официальных текстов международных договоров, говорится в распоряжении Президента от 8 сентября 1994 г. №458-рп. Распоряжением установлено, что при внесении Президенту или в Правительство предложений о согласии на обязательность для РФ международного договора (ратификация, утверждение, принятие, присоединение), а также о временном применении, прекращении или приостановлении действия договора направляется копия официального текста международного договора (при необходимости с официальным переводом на русский язык), заверенная представляющим федеральным органом исполнительной власти³⁴.

Предложения об одобрении и внесении на ратификацию международных договоров представляются соответственно Президенту и в Правительство Министерством иностранных дел самостоятельно либо совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, если договор касается вопросов, входящих в их компетенцию. В таком же порядке Министерство иностранных дел вносит предложения об утверждении, о принятии международных договоров в форме федерального закона (ст.20), о присоединении к международным договорам, осуществляемом в форме федерального закона (ст.21). Самостоятельно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, иными органами государственной власти РФ, органами государственной власти соответствующих субъектов РФ представляются Министерством иностранных дел Президенту или в Правительство предложения о прекращении или приостановлении действия международных договоров РФ, заключенных от имени РФ и от имени Правительства РФ (ст.36). Копия официального текста международного договора заверяется в таких случаях, по общему правилу, Министерством иностранных дел.

Оценка возможных финансово-экономических  и иных последствий ратификации  договора включает при необходимости  предусмотренное ст.104 Конституции  РФ заключение Правительства. Согласно этой норме законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.