Процедура заключения международных договоров

Утверждение, принятие международных  договоров межведомственного характера ограничиваются случаями, когда договором предусматривается вступление его в силу после утверждения, принятия, и осуществляются федеральными органами исполнительной власти, от имени которых они подписаны. Это относится и к тем случаям, когда решение о подписании межведомственного договора принималось Правительством на основании п. 4 ст.11 Закона.

На представление предложений  об утверждении, принятии международных договоров в форме федерального закона распространяется порядок внесения предложений о ратификации международных договоров (статья 16). Правительство вправе в случае необходимости представить Президенту предложения о внесении с целью утверждения, принятия в форме федерального закона международного договора, решение о подписании которого было принято Правительством. Подлежащие представлению Президенту для внесения с целью утверждения, принятия в форме федерального закона международные договоры, выполнение которых требует предварительного рассмотрения их Правительством, должны быть внесены в Правительство.

Предложение об утверждении (принятии) международного договора в форме  федерального закона должно содержать  заверенную копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности его утверждения, принятия, определение соответствия договора законодательству Российской Федерации, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий утверждения (принятия) договора, включая при необходимости предусмотренное статьей 104 Конституции заключение Правительства.

В остальных случаях, т. е. когда  утверждение (принятие) международного договора осуществляется не в форме федерального закона, предложения об утверждении (принятии) договора представляются в порядке, предусмотренном ст.9 в отношении предложений о заключении международных договоров.

§6. Обмен документами и их депонирование.

Значение обмена или сдачи на хранение актов о ратификации, принятии и т.д. заключается в том, что посредством их сообщается и удостоверяется согласие государства быть связанным данным международным договором. В договорной практике встречаются три способа фиксирования такого согласия:

• обмен указанными документами;
• сдача их на хранение;
• уведомление о состоявшейся ратификации, принятии, утверждении или присоединении.

Обмен ратификационными грамотами  и другими документами применяется в отношении двусторонних договоров и иногда — многосторонних с небольшим объемом числа государств. В прошлые века, когда общие многосторонние договоры не заключались, обмен ратификационными грамотами был единственным способом удостоверения для других контрагентов совершенной ратификации.

Обмен ратификационными грамотами  производится в месте, указанном сторонами в самом договоре. Обычно это — столица того государства-контрагента, где договор не был подписан. Так, например, в качестве места обмена ратификационными грамотами указана Москва в советско-венгерском Договоре о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи от 7 сентября 1967 г. , подписанном в Будапеште, в советско-болгарском Договоре о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи от 12 мая 1967 г. , подписанном в Софии, и др. Интересно отметить, что такие же договоры 1948 года, замененные вышеуказанными в 1967 году, были, наоборот, подписаны в Москве, а местом обмена ратификационными грамотами были соответственно Будапешт и София. Этот своеобразный альтернат также является выражением принципа суверенного равенства государств⁵¹.

Место обмена ратификационными грамотами может быть указано альтернативно, и тогда оно согласовывается дополнительно. Это происходит и в случае, когда место обмена не указано в международном договоре. Бывают случаи, что в последующей договоренности стороны меняют место обмена, указанное в договоре.

В нашей стране более всего распространена практика обмена нотами или письмами. Обмен нотами осуществляется по линии  МИД. Другие ведомства нотную переписку  не ведут. Нотами обмениваются, как  правило, МИД с посольством соответствующего государства в Москве либо посольство России с внешнеполитическим ведомством страны пребывания. Однако в практике встречается и направление ноты МИД непосредственно внешнеполитическому ведомству другого государства.

Как правило, используется форма вербальной ноты, т. е. нота составляется от третьего лица. Вербальная нота не подписывается, на ней ставятся печать Министерства и дата отправления. Возможно и использование личной ноты, составляемой от первого лица. Однако такая нота адресуется уже не министерству или посольству, а конкретному должностному лицу. Она подписывается лицом, от имени которого направляется (обычно министром иностранных дел или его заместителем). На ней ставится дата, но не проставляется печать.

Обменное письмо по форме, по существу, совпадает с личной нотой. Разница лишь в том, что обмен письмами осуществляется не по линии МИД, а другими ведомствами. Обычно обменное письмо составляется от имени руководителя ведомства или его заместителя.

Путем обмена нотами или обмена письмами в основном заключаются договоры технического характера, небольшие по объему. Например, о взаимном отказе от взимания визовых сборов, о безвизовых поездках отдельных категорий граждан, об условиях аренды зданий и т.п. Большинство обменных писем укладывается в 1, 5-2 страницы текста.

Нередко путем обмена письмами или  нотами уточняются или толкуются отдельные положения договора. Такой обмен может осуществляться одновременно с подписанием договора либо впоследствии. В таком случае чаще всего обменные ноты или письма составляют неотъемлемую часть самого договора, т. е. не являются самостоятельным документом. Однако обмен нотами или письмами может быть и самостоятельным соглашением, дополняющим основной договор.

В основном путем обмена нотами или письмами заключаются двусторонние договоры. Но в практике встречаются и случаи обмена документами, образующими договор, с большим числом участников.

По форме обменные ноты или письма могут быть идентичными по содержанию или представлять собой предложение заключить договор (с изложением его условий) и ответ на это предложение с выражением согласия.

Идентичными по содержанию нотами или  письмами обмениваются, как правило, в тот же день. Нередко такие  ноты или письма не направляются почтой, а вручаются друг другу лично (чаще всего это приурочивается к подписанию других документов). В тексте нот или писем подтверждается достижение договоренности между двумя государствами (или их правительствами, или ведомствами) по данному вопросу и излагаются условия такой договоренности. Каждая сторона составляет ноту или письмо на своем языке, но при этом прилагается неофициальный перевод на язык другой стороны. Тексты должны совпадать полностью, за исключением, разумеется, обращения и подписи.

Обмен документами в форме предложения и ответа на него на практике встречается чаще, чем обмен идентичными документами (хотя содержание предложения также заранее обговаривается с контрагентом). В таких ноте или письме предлагается от имени своего государства (его правительства или ведомства) прийти к договоренности по данному вопросу и также излагаются ее условия. В заключительной части говорится, что в случае согласия другого государства (правительства, ведомства) с изложенным в ноте данная нота и ответ на нее составят договоренность между двумя государствами (правительствами, ведомствами), вступающую в силу с даты ответной ноты.

Договоренность, оформленная путем  обмена документами, образующими договор, может вступать в силу и не со дня обмена. Но в таком случае речь идет не о выражении согласия на обязательность договора, а о предварительной стадии заключения договора (аналогичной подписанию под условием ратификации и т.п.).

При заключении многосторонних договоров  вместо обмена применяется сдача  ратификационных грамот на хранение. Каждое договаривающееся государство сдает свои ратификационные грамоты или другие документы правительству государства-депозитария или международной организации, которые избраны договаривающимися государствами в качестве депозитария. Их может быть несколько, и тогда процедура сдачи ратификаций на хранение производится в каждом из них. Так, процедура сдачи ратификационных грамот Договора 1968 года о нераспространении ядерного оружия была проведена 5 марта 1970 г. в Москве и Вашингтоне и 6 марта 1970 г. в Лондоне — столицах трех государств-депозитариев СССР, США и Англии. Обмен ратификационными грамотами и сдача их и других документов на хранение фиксируются в протоколе. Этот документ подписывается лицами, которые совершают обмен или сдачу главами ведомства иностранных дел или их заместителями, главами дипломатических представительств или лицами, на то специально уполномоченными. Протокол о сдаче или обмене имеет важное доказательное значение. А сам обмен или сдача на хранение происходят в торжественной обстановке. Об этом сообщается в печати. В особо важных случаях во время такой процедуры присутствуют члены правительства, корреспонденты. Советские газеты подробно освещали процедуру сдачи на хранение ратификационных грамот Договора о нераспространении ядерного оружия, которая состоялась в Москве 5 марта 1970 г. в Доме приемов. В этот день в архивы Советского Союза — одного из депозитариев договора — были сданы ратификационные грамоты США, Советского Союза, Югославии, Малайзии и Ямайки. Ратификационную грамоту США, Югославии и Малайзии сдали послы этих государств в СССР, а грамоту Ямайки по поручению этой страны — посол Великобритании в Москве. Ратификационная грамота самой Великобритании пила сдана на хранение правительству СССР 29 ноября 1968 г. От имени Советского правительства грамоты принял министр иностранных дел СССР. О сдаче на хранение этих документов были подписаны протоколы. От имени Советского Союза их подписал министр иностранных дел СССР А. А. Громыко, а от имени указанных иностранных государств – их послы⁵².

При сдаче ратификационной грамоты  на хранение государство получает заведенную копию протокола о сдаче; одновременно всем другим участникам договора посылается уведомление о произведенной сдаче и заверенная копия протокола об этом. Однако данное уведомление носит чисто информационный характер. Согласие государства на обязательность для него договора вступает в силу с момента депонирования, если иное не предусмотрено в самом договоре.

Иногда международные договоры предусматривают уведомление о произведенной ратификации, принятии и т.д. В этом случае уведомление можно рассматривать как упрощенную форму обмена соответствующими документами или сдачи их на хранение. Здесь согласие государства на обязательность для него международного договора устанавливается при получении другими участниками договора или депозитарием соответствующего уведомления (ст.16 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.).

Глава 4. Оговорки в международном  праве.

§1. Понятие оговорки.

Любой международный договор в  принципе может быть заключен в случае совпадения волеизъявлений сторон, участвующих в его заключении. Если нет согласий по всем пунктам договора, нет и самого договора.

При заключении договора между двумя  сторонами результаты расхождения во мнениях по поводу какой-либо статьи скажутся очень скоро, и дело закончится одним из двух: либо оба государства откажутся от мысли заключить договор, либо они начнут переговоры о новом договоре, в котором спорные положения будут отсутствовать.

Если же речь идет о заключении многостороннего договора, решение вопроса затрудняется.

Сложность современных международных  отношений, различие экономических и политических интересов государств, столкновение этих интересов находят частично свое выражение в том, что в ряде случаев при заключении многосторонних договоров очень трудно выработать единый текст, одинаково приемлемый для всех участников предполагаемого договора.

Установив, что по ряду положений  договора нет общей точки зрения, его предполагаемые участники могут пойти по одному из следующих путей:

• Отказаться от намерения заключить договор. Это, разумеется, не решение проблемы;
• Подготовить новую конвенцию, текст которой будет одинаково приемлем для всех.
• Сопоставив различные мнения сторон относительно отдельных статей конвенции, участники ее могут разделиться на несколько групп, внутри которых будет минимум противоречий, и заключить соответствующее количество договоров вместо одной общей конвенции. Однако, даже не касаясь вопроса о том, какими договорными нормами будут регулироваться отношения между государствами, вошедшими в разные группы, следует признать, что несколько таких договоров в международном общении обладают меньшей эффективностью, чем одна общая конвенция.
• Участники заключаемого международного соглашения могут, наконец, найти еще один выход из положения: констатировав определенные расхождения, устранить которые в ходе переговоров не удалось, принять договор в том виде, в котором он будет одобрен большинством участников конференции, предоставив государствам, не согласным с каким-либо положением договора, право сделать соответствующие оговорки.

Таким образом, точки зрения государств относительно конкретного договора могут быть очень различны; в принципе принимая его, государства нередко расходятся в деталях.

Отказ из-за этого от намерения  заключить договор или сокращение числа его участников нежелательны, в то же время нельзя заставить государство подписаться под неприемлемым для него положением договора, поскольку каждое государство суверенно.

Наиболее удобным средством, в  значительной степени разрешающим  данную проблему, является оговорка, возникающая в результате стремления государств согласовать принцип независимости каждой договаривающейся стороны с желанием охватить договором возможно большее число государств.

На всех стадиях выражения согласия на обязательность международного договора, то есть на большинстве стадий его заключения: при подписании, ратификации, принятии, утверждении, обмене нотами или присоединении, - государства вправе делать оговорки.

Оговорка создает новый юридический  режим, вносит во взаимоотношения сторон нечто новое, что первоначальным текстом договора не предусмотрено.

Так, например, если из ряда положений  договора, заключенного, скажем, 20 государствами, одно положение кем-либо исключается или если какое-либо государство изменяет одно из положений или толкует его несколько отличным от других 19 государств способом, то правовой режим, устанавливаемый договором, не будет единым: между режимом, существующим между каждыми двумя государствами, принявшими договор без оговорок, и режимом, возникшим между любым из 19 государств и государством, заявившим оговорки, будет определенное различие. Создание нового юридического режима является важнейшим признаком оговорки.

В практике заключения многосторонних международных договоров нередко  встречаются случаи, когда сам  договор устанавливает в дополнение к общему юридическому режиму еще  один режим, отличный от первого. Факт заключения многостороннего договора отнюдь не означает, что все государства-участники имеют одинаковые права и несут одинаковые обязанности.

Нередко в договоре имеется указание о возможности выбора его участниками одного из двух режимов, предусматриваемых договором. В данном случае права и обязанности участников будут не одинаковыми. Такова, например, Конвенция о защите литературных и художественных произведений, заключенная в Берлине в 1906 году. Параграф 2 статьи 27 конвенции гласит:

«Государства, подписавшие настоящую конвенцию, могут, во время обмена ратификационными грамотами, заявить, что они намереваются в том или ином вопросе оставаться связанными положениями конвенций, которые были ими подписаны раньше⁵³».