Процедура заключения международных договоров

В подпунктах «б», «в», «г», «д» содержится перечень международных договоров, подлежащих обязательной ратификации независимо от того, устанавливают ли они иные правила, чем предусмотренные законом, или нет. Это договоры по вопросам прав и свобод человека и гражданина, территориального разграничения, основ межгосударственных отношений, обороноспособности, разоружения и контроля над вооружениями, обеспечения мира и безопасности, мирные договоры и договоры о коллективной безопасности, а также договоры об участии в международных объединениях, если предусматривается передача им осуществления части полномочий РБ или юридическая обязательность решений их органов для РБ.

Круг международных  договоров, подлежащих ратификации, существенно расширен по сравнению с Законом 1978 г. и включает наиболее важные с точки зрения государственных интересов договоры. К сожалению, существует тенденция к постоянному расширению перечня подлежащих обязательной ратификации договоров путем принятия новых законов, устанавливающих, что все международные договоры по определенным вопросам или данной категории подлежат ратификации. Такой подход является, во-первых, юридически бессмысленным, так как подпунктом «а» п. 1 устанавливается общее правило, в соответствии с которым определяется, в каких случаях договор подлежит ратификации, а во вторых - юридически неправомерным, так как расширение перечня международных договоров, подлежащих обязательной ратификации, возможно только путем изменения самого Ф закона «О международных договорах Республики Беларусь». По иному обстоит дело, когда в федеральном законе, направленном на регулирование тесно связанных с международной деятельностью Беларусии отношений, устанавливаются вытекающие из контекста закона особенности, позволяющие определить, в каких случаях договор в данной сфере подлежит ратификации. Исходя именно из этой специфики, соответствующие положения были включены в федеральные законы «О государственных внешних заимствованиях РБ и государственных кредитах, предоставляемых РБ иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям» (ч. 2, ст.5) и «О порядке предоставления РБ военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» (ч. 2, ст.4).

Одним из самых сложных вопросов, особенно в условиях незавершенности процесса формирования в РБ надлежащей законодательной базы, является определение того, подпадает ли данный международный договор под категорию договоров, подлежащих ратификации, или нет. Возникновение такого вопроса может быть обусловлено и включением в договор положения о том, что он вступает в силу после обмена уведомлениями (с даты последнего уведомления) о выполнении сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для вступления договора в силу. (К такой формуле участвующие в переговорах государства прибегают в том случае, если внутригосударственные процедуры выражения согласия на обязательность для каждого из них договора не совпадают. Например, законодательство одного государства предусматривает необходимость ратификации, в то время как по законодательству другого достаточно соответствующего решения исполнительной власти. В отношении конкретного договора мнения органов законодательной и исполнительной власти РБ о том, является ли в данном случае надлежащей процедурой ратификация или, например, соответствующее решение Правительства, могут не совпадать. Речь в такой ситуации может идти о типичном случае спора о компетенции на выражение согласия на обязательность для РБ международного договора.

Решение этих вопросов отнесено к полномочиям Конституционного Суда РБ (ч. 3 ст.125 Конституции, подпункт «а» п. 2 ч. 2 ст.3 конституционного закона «О Конституционном Суде РБ»). Соответствующие положения применительно к заключению международных договоров РБ содержатся в п. 1 ст.34 Закона.

В случае спора между  федеральными органами государственной  власти по вопросу о праве того или иного органа давать согласие на обязательность для РБ международного договора, любой из участвующих в споре органов мог бы передать спор на рассмотрение Конституционного Суда, поставив перед ним вопрос не о соответствии Конституции вступившего в силу для РБ международного договора (что противоречило бы Конституции), а о праве того или иного органа давать согласие на его обязательность для РБ. В случае, если Конституционный Суд примет решение, отрицающее полномочие соответствующего органа давать согласие на обязательность для РБ данного международного договора, этот орган обязан предпринять меры в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права к прекращению договора или его изменению.

Важно подчеркнуть, что  в случае спора о компетенции  в связи с заключением международных договоров РБ любые односторонние, в обход Конституционного Суда действия какого-либо органа государственной власти противоречили бы Конституции. Кроме того, такие действия были бы направлены на противопоставление органов законодательной и исполнительной власти и в силу этого неприемлемы, так как субъектом международного договора является государство в целом.

Согласно п. 2 ст.15 закона равным образом подлежат ратификации  международные договоры РФ, при заключении которых стороны условились о  последующей ратификации. Включение  этого положения в Закон направлено на то, чтобы не ограничивать российскую сторону в выборе такого наиболее авторитетного способа выражения согласия на обязательность договора, каким является ратификация, с учетом важности договора, пожеланий другой стороны, иных обстоятельств.

Необходимо отметить, что ратификация явно преобладает по сравнению с другими способами выражения согласия на обязательность для РБ международных договоров в форме федерального закона. Так, в 1994 -1995 гг. было ратифицировано 90 международных договоров, в то время как иными способами в форме федерального закона согласие на обязательность для РБ договора было дано только один раз (присоединение)²⁵.

Порядок внесения международного договора в Государственную Думу на ратификацию зависит от того, кем было принято решение о подписании договора. Если решение о подписании договора было принято Президентом, то он вносится на ратификацию Президентом (с проектом соответствующего федерального закона). Так, Президентом был внесен в Государственную Думу на ратификацию Договор о дружбе и сотрудничестве между РФ и Республикой Беларусь (распоряжение от 18 мая 1995 г. №227-рп²⁶), подписанный в соответствии с распоряжением Президента от 20 января 1995 г. №27-рп²⁷.

Если решение о подписании договора было принято Правительством, то он вносится на ратификацию Правительством (с проектом соответствующего федерального закона). Так, Правительством одобрена и представлена в Государственную Думу на ратификацию Конвенция о сохранении ресурсов минтая и управлении ими в центральной части Берингова моря (постановление от 22 сентября 1994 г. № 1074²⁸), подписанная на основании постановления Правительства от 11 июня 1994 г. № 658²⁹.

При этом Правительство  вправе в случае необходимости представить Президенту предложение о внесении на ратификацию международного договора, решение о подписании которого было принято Правительством. Такая необходимость определяется Правительством и может быть вызвана как особенностями подписанного договора, так и обстоятельствами (внутреннего или внешнего порядка), сложившимися к моменту внесения его на ратификацию. С учетом совокупности этих факторов Правительство может счесть необходимым заручиться авторитетом Президента и представить ему предложение о внесении на ратификацию договора, решение о подписании которого было принято Правительством.

С учетом того, что в  соответствии со ст.11 Закона Президент  и Правительство принимают решения  о подписании международных договоров, предусматривается, что правом внесения в Государственную Думу на ратификацию договоров обладают только Президент и Правительство. Что касается других субъектов права законодательной инициативы, упомянутых в ч. 1 ст.104 Конституции, то процедура рассмотрения вносимых ими законопроектов по вопросу о ратификации международных договоров регламентируется п. 5 комментируемой статьи.

Пункт 2 устанавливает, что  предложения об одобрении и внесении на ратификацию международных договоров представляются соответственно Президенту и в Правительство Министерством иностранных дел. Такие предложения представляются МИД самостоятельно либо совместно с другими федеральными ведомствами, если договор касается вопросов, входящих в их компетенцию. Эта норма сформулирована с учетом того, что на МИД возложены реализация внешнеполитического курса РБ и контроль за работой других федеральных ведомств в целях обеспечения проведения единой внешнеполитической линии РБ в отношениях с иностранными государствами и международными организациями.

В абзаце втором п. 2 содержится принципиально  важное положение, регламентирующее представление  предложений о внесении на ратификацию международных договоров. В нем устанавливается, что подлежащие представлению Президенту для внесения на ратификацию международные договоры, выполнение которых требует предварительного рассмотрения их Правительством, представляются в Правительство. Эта норма позволяет обеспечить как всестороннюю оценку финансово-экономических и иных последствий ратификации договора, так и выполнение вытекающих из него обязательств, в первую очередь в тех случаях, когда для этого необходимо выделение ресурсов или принятие мер по другим входящим в компетенцию Правительства вопросам. Например, Президентом было внесено в Государственную Думу на ратификацию Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между РБ, с одной стороны, и ЕС и их государствами-членами, с другой стороны (распоряжение от 1 декабря 1995 г. № 530-рп³⁰), подписанное в соответствии с решением Президента. Это Соглашение подлежало представлению Президенту для внесения на ратификацию, однако вопросы, связанные с выполнением Соглашения, требовали предварительного рассмотрения его Правительством. Соответственно указанное Соглашение было внесено федеральными ведомствами в Правительство, которое одобрило и представило его Президенту для внесения на ратификацию (постановление от 27 ноября 1995 г. № 1168³¹).

По результатам рассмотрения вопроса о внесении международного договора на ратификацию или о представлении международного договора Президенту для внесения на ратификацию Правительство принимает решение в форме постановления. В первом случае в постановлении речь идет об одобрении и о внесении на ратификацию международного договора, а во втором - об одобрении и о представлении международного договора Президенту для внесения на ратификацию. Примерами решений такого рода являются постановления Правительства Республики Беларусь от 12 апреля 1996 г. № 443 «Об одобрении и внесении на ратификацию Соглашения о товарообороте и производственной кооперации в области машиностроения на взаимоувязанной основе»³² и от 16 января 1995 г. №61 «Об одобрении и представлении Президенту Республики Беларусь для внесения на ратификацию консульских конвенций между Республики Беларусь и государствами-республиками бывшего СССР»³³. Подобным образом принимаются Правительством соответствующие решения, касающиеся утверждения, принятия международного договора (п. 4 ст.20 Закона), присоединения к международному договору (п. 4 ст.21 Закона), прекращения или приостановления действия международного договора (п. 4 ст.36 Закона), в случаях, когда утверждение, принятие договора, присоединение к договору, прекращение или приостановление действия договора осуществляются в форме федерального закона.

В п. 4 ст.16 сформулированы требования, предъявляемые к содержанию предложения о ратификации международного договора. Предложение должно содержать  заверенную копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности его ратификации, определение соответствия договора законодательству РБ, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации договора.

О порядке, в соответствии с которым федеральными органами исполнительной власти заверяются копии официальных текстов международных договоров, говорится в распоряжении Президента от 8 сентября 1994 г. №458-рп. Распоряжением установлено, что при внесении Президенту или в Правительство предложений о согласии на обязательность для РФ международного договора (ратификация, утверждение, принятие, присоединение), а также о временном применении, прекращении или приостановлении действия договора направляется копия официального текста международного договора (при необходимости с официальным переводом на русский язык), заверенная представляющим федеральным органом исполнительной власти³⁴.

Предложения об одобрении  и внесении на ратификацию международных договоров представляются соответственно Президенту и в Правительство Министерством иностранных дел самостоятельно либо совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, если договор касается вопросов, входящих в их компетенцию. В таком же порядке Министерство иностранных дел вносит предложения об утверждении, о принятии международных договоров в форме закона (ст.20), о присоединении к международным договорам, осуществляемом в форме закона (ст.21). Самостоятельно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, иными органами государственной власти РБ, органами государственной власти соответствующих субъектов РБ представляются Министерством иностранных дел Президенту или в Правительство предложения о прекращении или приостановлении действия международных договоров РБ, заключенных от имени РБ и от имени Правительства РБ (ст.36). Копия официального текста международного договора заверяется в таких случаях, по общему правилу, Министерством иностранных дел.

Оценка возможных финансово-экономических  и иных последствий ратификации  договора включает при необходимости  предусмотренное ст.104 Конституции РБ заключение Правительства. Согласно этой норме законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РБ.

Перечень последствий  ратификации договора, подлежащих оценке в соответствующем предложении (как  и перечень последствий, рассматриваемых при представлении предложений, предусмотренных ст.9, 20, 21, 36 Закона), не является закрытым. Иными, требующими учета последствиями являются, например, последствия экологического характера.

Ратификация международных договоров РБ осуществляется в соответствии с Конституцией в форме закона.

Конституция (ч. 1 ст.104) предоставляет  право законодательной инициативы наряду с Президентом и Правительством также Совету Республики, членам Совета Республики, депутатам Государственной Думы, законодательным (представительным) органам субъектов РБ по неограниченному кругу вопросов, а Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду - по вопросам их ведения. Поэтому возникла необходимость регламентировать внесение в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы (кроме Президента и Правительства, представляющих международные договоры на ратификацию) законопроектов по вопросу о ратификации международных договоров.

Указанные субъекты права  законодательной инициативы вправе вносить в Государственную Думу законопроекты по вопросу о ратификации международного договора, если договор еще не вступил в силу для РБ, но подлежит ратификации в соответствии со ст.15 Закона, т. е. исключается возможность внесения законопроекта, предполагающего ратификацию уже вступившего в силу для РФ договора, что противоречило бы международному праву, так как договор не может вступить в силу дважды. Кроме того, не предусматривается внесение законопроектов о ратификации договоров, которые не подлежат ратификации и выражение согласия на обязательность которых для РБ входит в компетенцию Президента или Правительства.

В случае внесения указанными субъектами права законодательной  инициативы законопроекта по вопросу  о ратификации международного договора Государственная Дума направляет внесенный законопроект Президенту для предложений по данному законопроекту. По итогам рассмотрения законопроекта по вопросу о ратификации международного договора Президент мог бы, очевидно, внести в Государственную Думу на ратификацию соответствующий договор (дать поручение о внесении Правительством) или обосновать несвоевременность его ратификации (по соображениям как внутреннего, так и внешнего порядка).