Процедура заключения международных договоров

Порядок действий Государственной  Думы при несогласии с доводами Президента о несвоевременности ратификации договора не регламентируется Законом, однако в любом случае такие действия должны исключать возможность противопоставления органов государственной власти РФ в вопросах заключения международных договоров, так как субъектом международного договора является государство в целом.

Рассмотрение Государственной  Думой предложений о ратификации международных договоров осуществляется в соответствии с ее регламентом. Оно включает предварительное обсуждение в комитетах и комиссиях Государственной Думы, в том числе с участием уполномоченных соответственно Президентом и Правительством представителей. Возможны проведение парламентских слушаний, привлечение экспертов, создание необходимых комиссий. Особая роль в процессе предварительного обсуждения принадлежит комитетам по международным делам и по делам СНГ. По итогам обсуждения ответственный комитет представляет соответствующее заключение и проект федерального закона о ратификации международного договора.

Рассмотрение вопроса о ратификации международного договора и принятие соответствующего решения осуществляются Государственной Думой на своем заседании в таком же порядке, как и по другим законопроектам. Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении, отклонить законопроект, принять закон, а также отсрочить рассмотрение вопроса о ратификации международного договора.

Принятый Государственной Думой закон о ратификации международного договора в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Республики. Решение о принятии закона и направлении его в Совет Республики оформляется постановлением Государственной Думы.

Рассмотрение Советом  Республики принятых Государственной Думой законов о ратификации международных договоров осуществляется в соответствии с регламентом Совета Республики. Процедура предварительного обсуждения закона о ратификации международного договора в комитетах Совета Республики во многом аналогична процедуре такого обсуждения в комитетах Государственной Думы. По результатам обсуждения принятого Государственной Думой федерального закона о ратификации международного договора Совет Республики принимает решение одобрить закон или отклонить его. Такое решение оформляется постановлением Совета Республики.

Дальнейшие действия палат Республиканского Собрания в отношении закона о ратификации международного договора определяются Конституцией и регламентами палат.

Закон о ратификации международного договора, принятый Республиканским Собранием, направляется в соответствии с Конституцией Президенту для подписания и обнародования.

На основании федерального закона о ратификации международного договора Республики Беларусь Президентом Республики Беларусь подписывается ратификационная грамота, которая скрепляется его печатью и подписью министра иностранных дел Республики Беларусь, вслед за чем стороны обмениваются ратификационными грамотами и сдают грамоты на хранение депозитарию.

§4. Присоединение к международному договору. Подтверждение участия  в международном договоре.

Если государство с  самого начала не участвовало в договоре, оно может присоединиться к нему на условиях, в нем предусмотренных. Присоединением другого вида является случай, когда государство, не имеющее права, согласно положениям договора, стать его участником, впоследствии получает такую возможность.

Присоединение – не просто особый способ выражения согласия государства на обязательность для него международного договора или отдельная подстадия в процессе его заключения. Как справедливо заметил В.Ф.Губин, присоединение можно рассматривать как своеобразный способ заключения международных договоров, при котором процесс заключения может расчленяться на ряд стадий или этапов. В этом процессе могут быть различные способы выражения согласия присоединяющегося государства на обязательность для него международного договора, например подписание протокола о присоединении и даже ратификация акта о присоединении к международному договору³⁵.

Поскольку присоединяющееся государство могло и не участвовать  в переговорах или конференции  по подготовке согласованного текста договора, то, исходя из принципа суверенного равенства, по мнению В.Ф.Губина, такое государство вправе претендовать на то, чтобы провести предварительные переговоры с первоначальными участниками договора или консультации с его депозитарием об условиях своего участия в договоре. В этом случае, применительно к присоединяющемуся государству, будет иметь место как бы стадия подготовки и принятия текста договора.

Как уже говорилось, договоры, допускающие присоединение других государств, называются открытыми. В большинстве своем ими являются общие многосторонние договоры. Но и региональные договоры могут быть открыты для участия в них других государств.

Принципиальное значение, на что уже указывалось, имеет  открытие для всех государств, независимо от их общественного строя, общих многосторонних договоров, включающее право присоединиться к ним. На Венской конференции по праву договоров поправка Чехословакии, предлагавшая закрепить это право, не была принята. Венская конвенция в ст.15 содержит дискриминационные формулы, ограничивающие суверенные права государств участвовать в договорах путем присоединения. Советская делегация голосовала против этой статьи, сделав соответствующее заявление. Так же поступил ряд других делегаций, указав, что общие многосторонние договоры должны быть открыты для присоединения всех государств³⁶.

Если международный  договор открыт для присоединения, любое государство может стать его участником в соответствии с предусмотренной в нем процедурой. При этом порядок присоединения должен определяться соглашением государств, участвовавших в разработке данного договора, в соответствии с принципом суверенного равенства всех государств, независимо от их социального строя.

Присоединяясь к международному договору, государства могут делать заявления о непризнании ими присоединившихся государств. В некоторых случаях такие заявления можно расценивать как оговорку, и тогда к ним должны применяться правовые принципы, относящиеся к оговоркам. Поскольку, как мы увидим, оговорки не нарушают полноценности соглашения в многостороннем договоре, указанные заявления не могут повлиять на участие в нем непризнанного государства, ибо современное международное право не знает нормы, требующей общего согласия всех участников договора с оговоркой, чтобы сделавшее ее государство стало субъектом данного договора. Единственным правовым последствием в этом случае будет отсутствие правовых связей по данному договору между присоединяющимся государством и всеми участниками договора.

Раньше различались две формы присоединения обычное и привступление. Последним называлось торжественное присоединение третьего государства к договору, принятием его целиком на равных началах с подписавшими договор государствами. Теперь такого различия не проводится. Присоединяясь, государство просто заявляет о признании обязательности для него данного международного договора, направляя соответствующий документ о присоединении депозитарию.

В прошлом считалось, что присоединение возможно лишь к договору, который вступил в силу. Однако новейшая договорная практика показывает, что право на присоединение к договору существует независимо от его вступления в силу. Именно в таком смысле сформулированы заключительные статьи современных многосторонних договоров.

Иногда в практике встречаются документы о присоединении, в которых сказано, что они подлежат ратификации. Если такой акт был послан депозитарию до ратификации, то в соответствии с практикой ООН считается, что этот акт свидетельствует лишь о намерении государства присоединиться к договору и лишь после его ратификации государство выражает свое согласие стать участником договора. Если же в акте о присоединении ничего не говорится о его последующей ратификации, то Генеральный секретарь включает это государство в число участников договора и уведомляет об этом других его участников. Так получилось с Конвенцией 1954 года по вопросам гражданского процесса, которая предусматривала ратификацию присоединений (ст.31). В ноте министра иностранных дел СССР от 17 сентября 1966 г. , в которой уведомлялось о решении правительства СССР присоединиться к конвенции, было указано: «Рассматривать данный документ в качестве акта о присоединении Союза Советских Социалистических Республик к упомянутой выше Конвенции в соответствии с ее ст.31». Ратификации ноты не было³⁷.

Ст. 21 ФЗ «О международных договорах РБ» в подпункте «а» устанавливается, что в отношении договоров, присоединение к которым производится от имени РБ, по вопросам, указанным в п. 1. ст.15, присоединение осуществляется в форме федерального закона в порядке, определенном ст.17 для ратификации договоров. То есть, если международный договор устанавливает иные правила, чем предусмотренные законом (исполнение договора требует изменения действующих или принятия новых законов), или его нормы регулируют вопросы, перечисленные в подпунктах «б», «в», «г», «д» п. 1 ст.15, а из договора следует (иным образом установлено, участники впоследствии договорились), что стать его участником можно путем присоединения, то согласие на его обязательность для РБ дается путем присоединения в форме закона.

Порядок принятия решений о присоединении РБ к международным договорам в форме федерального закона аналогичен порядку, установленному ст.17 для ратификации договоров. Так, в форме закона приняты решения о присоединении РБ к Протоколу 1972 г. о поправках к Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г. ³⁸, Уставу Совета Европы и Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы и протоколам к нему³⁹.

Подпунктом «б» устанавливается, что в отношении договоров, присоединение к которым производится от имени РБ (за исключением тех договоров, присоединение к которым осуществляется в форме федерального закона), решения о присоединении принимаются Президентом, а если соответствующие вопросы относятся к ведению Правительства, - Правительством.

Президентом решения о присоединении РБ к международным договорам принимаются по широкому кругу вопросов. Правительством такие решения принимаются только по тем вопросам, которые отнесены к его ведению. Например, Правительством принято решение о присоединении РБ к Конвенции об Организации по морским наукам в северной части Тихого океана (постановление от 3 мая 1994 г. №440⁴⁰).

Решения о присоединении Республикой Беларусь к международным договорам принимаются Правительством, если присоединение производится: от имени Республики Беларусь - к договорам по вопросам, относящимся к ведению Правительства (подпункт «б»); от имени Правительства (подпункт «в»).

Постановлением Правительства, например, решен вопрос о присоединении Республики Беларусь к Бернской конвенции об охране литературных и художественных произведений в редакции 1971 г. , Всемирной конвенции об авторском праве в редакции 1971 г. и дополнительным Протоколам 1 и 2, Конвенции 1971 г. об охране интересов производителей фонограмм от незаконного воспроизводства их фонограмм'. Положения этих конвенций, которые могли бы потребовать внесения дополнений и изменений в российские законы, ко времени принятия этого постановления уже нашли отражение в Законе Республики Беларусь «Об авторском праве и смежных правах» 1993 г. Еще один пример правительственного решения о присоединении к международным договорам связан с участием Республики Беларусь в конвенциях Совета Европы в области образования. Правительство приняло предложение Министерства иностранных дел, согласованное с рядом других федеральных органов исполнительной власти, о присоединении Республики Беларусь к Европейской конвенции об эквивалентности дипломов, дающих право на поступление в высшие учебные заведения, от 11 декабря 1953 г. и Протоколу к ней от 3 июня 1964 г. , а также к Европейской конвенции об академическом признании документов об университетском образовании от 14 декабря 1959 г.⁴¹

Присоединение к международным договорам межведомственного характера осуществляется в порядке, предусмотренном для заключения таких договоров. Это означает, что решение о проведении переговоров о присоединении к межведомственному договору принимается Правительством, а решение о присоединении к нему - министром, руководителем иного органа исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые договором, по согласованию с Министерством иностранных дел; Правительство принимает решение о присоединении к межведомственному договору, если соответствующие вопросы имеют важное значение для государственных интересов РФ.

От присоединения нужно  отличать акт подтверждения государством своего участия в международном  договоре. Такое подтверждение становится необходимым, когда по различным причинам, например в случае правопреемства, другие участники договора могут усомниться в участии государства в данном договоре. Так, в 1955 году Советский Союз заявил о признании ратифицированных Беларусией Гаагских конвенций и деклараций 1899 и 1907 годов «в той мере, в какой эти конвенции и декларации не противоречат Уставу ООН, и если они не были изменены или заменены последующими международными соглашениями, участником которых является СССР⁴²».

Вскоре после Великой  Октябрьской социалистической революции в соответствии с ленинским Декретом о мире Советское государство признало для себя силу или действие ряда гуманитарных конвенций. Так, Постановлением от 30 мая 1918 г. были признаны Женевские и другие конвенции Красного Креста. В 1925 году СССР были признаны: конвенции 1904  и 1906 годов об освобождении госпитальных судов от портовых или иных сборов, Гаагская конвенция 1907 года о применении к морской войне начал Женевской конвенции 1906 года; в 1926 году – Брюссельские конвенции 1910 года относительно столкновения судов и оказания помощи и спасания на море, конвенция 1884 года по охране подводных телеграфных кабелей, конвенция 1911 года об охране котиков и др.⁴³

В 1958 году так же поступила в отношении Гаагских конвенций Германская Демократическая Республика как одно из государств-правопреемников прежней Германии — участника Гаагских конвенций. То обстоятельство что правительство Нидерландов в качестве депозитария учинило опрос других участников конвенций относительно участия в них ГДР, ни в какой степени не может изменить того факта, что Германская Демократическая Республика являлась участником Гаагских конвенций 1899 и 1907 годов. В 1976 году это участие было вновь подтверждено ГДР с началом действия присоединения 22 декабря 1958 г.⁴⁴

Как видно, вопросы, связанные  с подтверждением участия в международном договоре, обычно возникают в связи с правопреемством, поэтому они регулируются не Венской конвенцией 1969 года о праве международных договоров, а Венской конвенцией 1978 года о правопреемстве государств в отношении международных договоров.