Противоречия Законодательной и Исполнительной ветвей власти в РФ

В настоящее время процесс взаимозависимости и взаимодействия различных ветвей власти в России слабо отлажен еще и потому, что фактически не разработана концепция развития национальной государственной политики, в которой были бы представлены общие, стратегические направления функционирования становящегося российского государства и общества, на базе которой можно было бы конкретизировать отдельные направления деятельности институтов, органов государства. В этой концепции следовало бы предусмотреть вертикальное и горизонтальное разделение власти, взаимодействие и специфику взаимовлияния и т.п.

Взаимодействие разных ветвей власти есть одна из важных предпосылок  их собственного существования и развития, а также обеспечения единства государственной власти, основанного на принципе разделения властей. Если каждая из ветвей государственной власти пытается достичь поставленных целей только на базе собственной автономии, самостоятельности, исключительности, абсолютной независимости от других ветвей власти, то она попадает в поле отчуждения от единства, целостности государственной власти. Нарушается не столько индивидуальный порядок функционирования конкретной ветви власти, сколько единство, суверенитет, целостность государственной власти. Подобное характерно для взаимодействия ветвей государственной власти России²¹.

Отсутствие опыта демократизации управления и руководства при  постановке цели либерализации демократического процесса привело к децентрализации власти, усилению региональных властей и «приватизации» государства административным аппаратом. Реформы сверху были очень слабо поддержаны народом. Поэтому социальная база реформ, в отличие от многих постсоциалистических обществ, была не просто размытой, но индифферентной по отношению к кардинальным преобразованиям. Ветви государственной власти объективно получили шанс экспериментирования без опаски контроля со стороны народа. В отличие от стран Восточной Европы, в России не оказалось в наличии политических институтов, способных мобилизовать социальную базу поддержки реформаторского курса верхов. При наличии объективных условий и субъективной поддержки реформ страны Восточной Европы сделали довольно значительный шаг в сторону единства ветвей государственной власти, эффективности каждой из них. В этих странах действенно заработал общественный договор между властью и народом, чего в России не случилось.

С началом реформ в  России возникла проблема разделения и перераспределения власти. Причем ее надо было решать параллельно с другими задачами демократических преобразований, что не могло не сказаться на характере и механизме преобразовательного процесса. Впервые закрепленный в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, а позднее в Конституции принцип разделения властей не мог заработать в силу отсутствия правовой базы. Особенностью российской Конституции является то, что Президент не входит ни в одну из ветвей государственной власти, он как бы стоит над ними, выполняя роль арбитра, гаранта обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Институт президентства для России новый и он не может сложиться быстро. Для его успешного функционирования необходимо четкое разделение власти, сложившаяся исполнительная вертикаль, легитимность, опора на влиятельную организацию и парламентскую фракцию. Ни одно из этих условий в России не выполняется. В результате Президент вынужден порой поступаться принципами, подменять указами правотворческую деятельность парламента, вступать в конфронтацию с ним. Разногласия между властями он может регулировать только с помощью согласительных процедур или путем передачи спора в суд. В условиях федеративного государства очень важно не нарушать основополагающих принципов взаимодействия всех ветвей власти, не допускать появления органов, которые по статусу были бы выше конституционно закрепленных. В России президентская администрация, Совет Безопасности не являются конституционно закрепленными органами федеральной государственной власти. Но они занимают важное место в нынешней системе государственных органов, оказывают заметное влияние на ветви государственной власти, что может порождать появление корпоративных структур, вносящих неразбериху в механизмы властного взаимодействия.

Взаимодействие ветвей российской государственной власти, как правило, ограничивается взаимовлиянием законодательной и исполнительной федеральных властей, а также взаимодействием федеральных органов государственной власти с региональными (органами государственной власти субъектов Федерации). Механизмы этого взаимодействия, однако, не отрегулированы, правовое обеспечение не отлажено. Отсюда - низкая эффективность властей. Представляется, что в современных условиях, сложившихся в российском обществе, принцип разделения властей нуждается в некоторой модификации.

3. Конфликт законодательной  и исполнительной ветвей власти 

в 90-х гг. 20 века

3.1. Причины  конфликта

Становление новой социально-экономической  и общественно-политической системы России сопровождалось политическими потрясениями и кризисами. Общие причины этих кризисов определялись переходным состоянием российского общества, так как трансформационные процессы несли в себе многочисленные конфликты между новым и старым, борьбу различных социально-политических сил, отстаивающих свое видение будущего страны. Переходное состояние представляет собой некую форму всеобщего кризиса общества, в которой осуществляется трансформация общественной системы в новое качество.²²

С принятием летом 1990 г. Деклараций о государственном суверенитете концепция разделения властей стала рассматриваться в качестве официальной доктрины. Начатая в середине 80-х гг. М. Горбачевым перестройка не принесла желаемых результатов, а лишь способствовала распаду некогда мощного государства, которое к концу 80-х гг. ускоренно приближалось к экономическому и политическому кризису. Одним из возможных вариантов реставрации государственной системы Советов была парламентская республика с сильной президентской - исполнительной властью, однако, такая мягкая трансформация не была реализована в большей степени из-за стратегической несовместимости советского государственного устройства и тех принципов, на которых строится правовое государство в демократических странах. В дальнейшем, уже в Российской Федерации, противоборство между законодательной и исполнительной властями в 1992-1993 гг. лишь продемонстрировало весь комплекс несовместимости представительной власти советского типа - Верховный Совет РСФСР с нарочито привитым на российскую почву институтом президенсиализма.²³

Характерной особенностью политической истории России является перманентный конфликт между законодательной  властью в лице Государственной  думы и исполнительной властью - Правительством России и главой государства Президентом. В течение 1990-х гг. противостояние выражалось во взаимных обвинениях и попытках одной ветви власти реализовать свои цели за счет ослабления другой.

Первый и наиболее серьезный политический кризис страна перенесла в 1992-1993 гг. Это был общий  кризис власти, в основе которого лежал конфликт между президентом и исполнительной властью в лице правительства, с одной стороны, и Съездом народных депутатов и Верховным советом - органом представительной власти - с другой.

Кризис был порожден многими причинами. Одной из ведущих  причин была острая политическая борьба за выбор оптимальной формы государственного устройства страны. Политическая элита России раскололась на два лагеря. Одни - сторонники президента - стремились устроить Россию как сильную президентскую республику. Концентрация власти в руках президента, по их мнению, должна была обеспечить необратимость реформ, которые предполагалось осуществлять в России. Другие - сторонники Верховного совета - полагали, что Россия должна стать парламентской республикой. Сложность предстоящих реформ, по их мнению, требовала от общества осуществления эффективного контроля за их ходом, что предполагает концентрацию необходимых властных полномочий в структурах представительной власти.²⁴

Кризис власти в России развивался динамично, стимулируясь крайне негативными последствиями социально-экономических реформ, в основе которых лежала установка на «шоковую терапию», а также усиливавшимся личным соперничеством между наиболее активными политическими лидерами той и другой стороны.²⁵

Б.Ельцин предложил законодательной власти сделать выбор: или заключить соглашение с исполнительной властью, дав ей возможность проводить жесткий монетаристский курс, или организовать всенародный референдум, который должен был определить форму правления в стране и соответственно - президенту или парламенту - должны быть вручены решающие властные полномочия.²⁶ Референдум, проведенный 25 апреля 1993 года, принес очевидный успех президенту, упрочив его легитимность. Сразу после референдума президент и его сторонники приступили к активной подготовке новой российской Конституции, которая призвана была утвердить президентскую республику и создать сильную исполнительную власть. Конституционное совещание, открывшееся 5 июня, закончилось скандалом, после которого парламентская и президентская стороны начали открытую психологическую войну друг против друга.

Острая борьба между  законодательной и исполнительной властью продолжалась все лето и  парализовала деятельность обеих ветвей власти в стране. Дальнейшие события  приняли неконституционный оборот.

21 сентября 1993 года Президент  России издал Указ №1400 «О поэтапной  конституционной реформе в Российской  Федерации», которым он вводил  временное президентское правление,  что приводило к радикальной  ломке всего государственно-политического  и конституционного строя. Кризис предполагалось ликвидировать в течение двух с половиной месяцев, а главным средством его преодоления объявлялось народное волеизъявление. На 11-12 декабря 1993 года назначались выборы в Государственную думу, которая должна была стать образцом российского парламентаризма и представлять новый корпус депутатов. К этому же сроку должна была быть завершена работа по подготовке новой российской Конституции. До начала работы нового российского парламента страна должна была жить по указам президента и постановлениям правительства.²⁷

Драматическая развязка конфликта между исполнительной и законодательной властью сопровождалась активными шагами российского президента по закреплению своей победы. Серией указов президент России фактически повсеместно прекратил деятельность органов советской власти. Через два года после роспуска КПСС была ликвидирована вторая политическая основа советского социалистического строя. Место прежней государственности должна была занять новая система, принципы которой закреплялись в проекте российской Конституции, доработанной президентской партией в течение октября-ноября.

Верховный совет отказался  подчиниться указу президента и  приравнял его к государственному перевороту. Пиком кризиса стали  события октября 1993 года, когда конфликт между сторонами приобрел насильственный характер. Силовой разгон Съезда народных депутатов и Верховного совета, предпринятый Президентом России, склонил чашу весов в его пользу.

Следствием разрешения кризиса стало: принятие новой Конституции, которая зафиксировала ликвидацию советской политической системы и придала государственному устройству России форму президентской республики. Ликвидация двоевластия, возникшего в России в 1992 г., способствовала стабилизации обстановки в стране и формированию нового общественно-политического режима.

Президент России время  от времени угрожал Думе роспуском. Государственная дума, в свою очередь, пыталась объявить президенту импичмент (в мае 1999 года). Кроме того, фракции  левого толка в Государственной  думе постоянно требовали отставки Правительства Российской Федерации (Е. Гайдара, В. Черномырдина, С. Кириенко) и изменения курса реформ.

Противостояние законодательной  и исполнительной ветвей власти отрицательно влияет на управление страной, подрывает  легитимность государственной власти в России в целом.

Одной из причин перманентного  конфликта между законодательной  и исполнительной ветвями власти является неразвитость демократии в  России. Реформаторы в России позаимствовали демократический институт разделения властей на Западе, перенеся его в социокультурную среду, отягощенную тоталитарным прошлым. Идеологам и политикам казалось, что принятие Конституции, создание новых органов государственной власти приведет к развитию демократии в стране. Однако на практике этого не произошло, поскольку в России отсутствует необходимый минимальный уровень демократической культуры. Поэтому Правительство России вынуждено в процессе реформирования прибегать к насильственно-государственному внедрению новых политических институтов.

В России реформирование не пошло по пути предварительной  интеллектуальной проработки политических инноваций, которые смогли бы минимизировать социальную цену реформ. Система власти восприняла советский алгоритм аппаратно-бюрократического управления: методом проб и ошибок определяется такая политическая институционализация, которая позволяет реализовывать интересы властвующей элиты.²⁸ Такая форма власти в России осуществляет свою деятельность за счет народа, который соответствующим образом реагирует на власть. В стране сложилась ситуация неадекватности, нетождественности власти и народа. Власть стремится выйти из-под контроля и переложить ответственность за результат собственной несостоятельности на кого угодно. В то же время эта общая ситуация модифицируется в институтах законодательной и исполнительной власти. Так, основная задача исполнительной власти России заключается в организации общесоциального воспроизводства. Страна должна функционировать в геополитическом пространстве, выполнять свои международные обязательства, охранять себя от внешней угрозы, сохранять свою целостность, обеспечить жизнедеятельность институтов, накормить и обеспечить «жизнь народа», охранить свою власть от посягательств претендентов на нее и т.д. Причем эти функции исполнительной власти необходимо выполнять в любом случае, независимо от состояния законодательной, судебной ветвей власти и иных обстоятельств. Чем хуже ситуация в стране, тем больше социальной энергии тратится на самосохранение власти в ущерб всем остальным жизненным обстоятельствам. В конечном итоге исполнительная власть отвечает за жизнь страны, поэтому она себя осознает основным субъектом управления и, соответственно, ждет понимания и помощи от законодателей.

Законодательная власть в России имеет иную специфику. Ее основная задача - создать правовое пространство, достаточное для осуществления реформ, и возможность для правовой реализации исполнительной власти при легитимном взаимодействии с народом. Однако в России законодатели работают на свой страх и риск, издают законы, которые, как правило, не в состоянии при вести общество к целям, которые ставятся законодателями, исполнителями и народом. Сложившаяся ситуация в стране не вполне осознается законодателями, они не берут на себя ответственность за собственную деятельность, перекладывая ответственность и вину за создавшееся положение в России на президента и его команду, исполнительную власть, «происки Запада».

Следует отметить также, что российские законодатели не столько  выражают интересы избирателей, сколько  в качестве действующей оппозиции преследуют цель доступа к исполнительной власти, включая и борьбу за пост президента. В таких условиях конфликт между законодательной и исполнительной ветвями власти в России может время от времени приобретать острый характер.