Противоречия Законодательной и Исполнительной ветвей власти в РФ

3.2. Сущность конфликта

Аномальный характер взаимоотношений между законодательной и исполнительной ветвями власти в России возникает лишь тогда, когда они выходят за рамки, установленные конституцией, и когда применяют в процессе разрешения существующих между ними противоречий недозволенные методы.²⁹

Говоря о взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей в России необходимо исходить из существования трех относительно самостоятельных периодов становления  и развития данного процесса³⁰:

Первый период хронологически очерчен рамками: апрель 1985г. - сентябрь 1993г. Характерным для него является не только формально-юридическое закрепление (в Конституции и других нормативно-правовых актах) принципа разделения властей, но и начало его реального воплощения в жизнь. Данный период отличался тем, что шло постоянное и активное изменение государственной и правовой систем, политической системы общества в целом и движение в сторону восприятия многих общепринятых в мире признаков государственности. В самом начале данного периода по инерции продолжало доминировать восприятие государственной власти в лице Советов как явления единого и неделимого. В конце 80-х начале 90-х годов наметился резкий поворот в отношении к вопросам разделения исполнительной и законодательной властей. И это заметно проявилось не только в теории, но и на практике. Закрепление в Конституции России в 1992 году положения о том, что «система власти в РФ основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей» (ст.3 Конституции РСФСР), свидетельствовало об официальном признании этой теории. И шаг за шагом стал воплощаться в реальную жизнь.

Второй период адаптации  разделения властей применительно  к российской действительности охватывает промежуток времени с сентября 1993г. (с момента издания Указа №1400 от 21 сентября 1993г.) и до декабря того же года (включая день проведения референдума по проекту новой Конституции и выборов 12 декабря 1993г.). Суть данного периода состоит в ликвидации деятельности всей системы органов власти и установлении верховенства исполнительной власти, а точнее - единовластия президента. Одна ветвь власти - исполнительная подмяла под себя все остальные ветви. Издавая данный Указ, справедливо подчеркивал И. Г. Шаблинский, «Президент открыто вышел за рамки Конституции и, более того, объявил некоторые её важнейшие главы не имеющим юридической силы».³¹. Кроме данного Указа в тот период были приняты и другие акты-указы, ставившие своей целью полный демонтаж существовавшего до 21 сентября 1993г. механизма государственной власти и управления, а вместе с тем и окончательное выхолащивание принципа разделения властей. На основе и во исполнение этих и других указов на территории России складывалась система своеобразной соподчиненности - исполнительной власти всех других государственных властей. И хотя в новой Конституции РФ 1993г. (ст.10) по-прежнему подчеркивается, что «государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения» суть дела от этого заметно не изменилась.

Третий период начался  с принятия Конституции России 12 декабря 1993г. и продолжается до настоящего времени. Конституция РФ 1993г. довольно четко закрепила за каждой ветвью власти круг относящихся к их ведению вопросов, их компетенцию. В формально-юридическом плане это означает, что законодательная власть является относительно самостоятельной ветвью власти по отношению к другим властям и по отношению друг к другу, что она оказывает сдерживающее влияние в отношениях между всеми ветвями власти и уравновешивают друг друга. Однако, как показывает опыт функционирования властей после принятия Конституции России 1993г., обладая относительной самостоятельностью и сдерживая в своей повседневной деятельности, друг друга государственные власти далеко не всегда уравновешивают друг друга. (12, с.392). Это касается исполнительной и законодательной властей. В отношениях между ними неизменно доминирует президентская, а точнее - исполнительная власть. Это доминирование во многом предопределяется тем, что Президент обладает такими весьма действенными рычагами, как право роспуска Государственной Думы, право назначения выборов в Государственную Думу, право назначения референдумов, право на вынесение законопроектов в Думу, подписания и обнародования федеральных законов. Президент обладает также правом вето на применяемые законы (ст.84, 107). Согласно Конституции РФ законодательная власть имеет определенные рычаги обратного воздействия (сдерживания) на исполнительную власть. Среди них наиболее действительными считаются, например, такие как, полномочия Государственной Думы на решение вопроса о доверии Правительству России (п.1ст.103), право Совета Федерации, на основе выдвинутого Государственной Думой обвинения против Президента, на решение вопроса об устранении его от должности и др. Данные и им подобные полномочия, несомненно, являются важными рычагами влияния законодательной власти на исполнительную власть и оказывают определенное сдерживающее по отношению к ней воздействие. Однако они по своей силе заметно уступают средствам воздействия исполнительной власти на законодательную. Кроме того, некоторые средства сдерживания исполнительной власти со стороны законодательной в значительной мере нейтрализуются потенциальной возможностью применения обратных, более сильных мер. В качестве примера, можно сослаться на ст.103 Конституции РФ, которая предоставляет Государственной Думе право давать (или не давать) согласие Президенту на назначение Председателя Правительства России, а также право решать вопрос о доверии Правительству. Это право, помимо того, что является относительным, имеет ещё одну, негативную по отношению к законодательной власти грань. А именно, в связи с выражением недоверия Правительству или в связи с отказом Государственной Думы утвердить предлагаемую президентом кандидатуру Председателя Правительства, может возникнуть и вопрос о дальнейшем существовании в данном составе самой Думы. Так, в соответствии с Конституцией в случае выражения Думой недоверия Правительству и несогласия с этим решением Президента Дума вправе повторно выразить в течение трех месяцев свое прежнее мнение о Правительстве. Однако в данном случае она рискует быть распущенной Президентом, если он сочтет невозможным объявить отставку Правительства (п.3ст.117). Государственная Дума может быть распущена президентом и в другом случае. А именно - если она трижды отклонит представляемые ей на рассмотрение кандидатуры Председателя Правительства РФ. В этом случае Президент сам назначает Председателя Правительства, распускает Думу и назначает новые выборы (п.4.ст.11). Таким образом, право законодательной власти в лице Государственной Думы давать или не давать согласие на назначение Председателя Правительства, так же как и право на выражение недоверия правительству как средства влияния на исполнительную власть, является весьма относительными и довольно легко нейтрализуемыми со стороны исполнительной власти. Это, равно как и многое другое из «суперпрезидентских» прерогатив, в значительной степени предопределяет в настоящее время в России формально-юридическое и фактическое доминирование исполнительной власти над остальными ветвями государственной власти.

Реальное функционирование заложенной в Конституции системы  разделения властей в РФ во многом зависит от характеристик политического  режима и политической конъюнктуры. Еще в 1990-х годах существующую форму правления некоторые аналитики метафорически называли суперпрезидентской республикой на основании большого количества сосредоточенных в руках Президента РФ полномочий и функций. Вместе с тем, как раз в 1990-х гг. парламент часто занимал самостоятельные позиции по многим вопросам общественной и политической жизни. Это было обусловлено несовпадением политической позиции президента и президентского большинства в парламенте. Наличие значимых по численности оппозиционных фракций осложняло принятие законов в целом и в особенности тех, авторство которых принадлежало правительству и президенту. Несколько раз в Государственной Думе поднимался вопрос о доверии правительству и об импичменте Президенту. Правда ни та, ни другая процедура ни разу не была реализована до конца. Бурные дебаты и разногласия вызывали предлагаемые президентом кандидатуры на пост премьер-министра. Со значительными задержками принимались законы о государственном бюджете. В целом существовавшее в 90-х гг. положение дел в плане разделения властей нельзя оценивать однозначно. С одной стороны, Государственная Дума выступала относительно независимым органом власти. Ее позиция сдерживала тенденции концентрации власти в руках исполнительных органов и Президента. С другой стороны, существующие противоречия снижали эффективность законодательной политики и системы управления в целом. Создавали опасную ситуацию неразрешимых разногласий между законодательной и исполнительной ветвями власти, выходом из которой, как показала мировая практика, часто является усиление авторитарных тенденций в политической жизни.

В связи с консолидацией  политического режима, произошедшей в 2000-х гг., отношения между законодательной  и исполнительной властью претерпели существенные изменения. Большую роль в этом процессе сыграло формирование партийной системы с одной доминирующей партией. Абсолютное доминирование «Единой России» в Государственной Думе, установление более значительного контроля центральной власти над порядком формирования Совета Федерации и снижение влияния этой палаты имело двоякие последствия. С одной стороны, увеличилась эффективность законодательного процесса с точки зрения количества и сроков принятия законопроектов, в первую очередь тех, авторство которых принадлежит исполнительной власти или Президенту РФ. Это произошло за счет того, что «партия власти» «Единая Россия» по результатам выборов в Государственную Думу 2003 г. получила большинство мест в парламенте, а по результатам выборов 2007 г. обрела конституционное большинство. Оппозиция не имеет реальных рычагов воздействия на законодательный процесс. С другой стороны, многие исследователи и аналитики отмечают, что такое положение дел означает фактическое нарушение конституционного демократического принципа разделения властей и превращение российского парламента в законодательный придаток исполнительной власти и Президента. Разделение властей при такой постановке вопроса получает исключительно функционально-технический характер, количество и качество сдержек и противовесов резко уменьшается.

Заключение

Поэтапная «мягкая» трансформация Советского Союза в парламентско-президентскую конфедерацию, которую поначалу замышляли руководители государства, изначально была обречена на провал в силу антагонизма природы и характера организации государственной власти в социалистическом советском государстве и в государстве, где власть подчинена реальному принципу разделения властей и системе сдержек и противовесов. Двухлетний период существования в России парламентско-президентского типа правления, ознаменовался порождением массы политических проблем, часть которых удалось разрешить только спустя более чем через десять лет. Поочередное обращение исполнительной и законодательной власти к регионам за политической поддержкой в 1993 году, окончательно ослабили авторитет и имидж Центра. Это привело к тому, что региональные элиты открыто стали предпринимать шаги к суверенизации, превращения в государственные образования не только национальных регионов, но и исконно русских по этническому составу краев и областей. Неспособность Верховного Совета решать государственные задачи не давала оснований Б. Ельцину разгонять парламент таким варварским способом. Игнорирование Президентом РФ постановлений Конституционного Суда в октябрьском конфликте, а также положение, в которое был поставлен его Председатель - В.Д. Зорькин после произошедших событий, негативно отразилось на становлении Конституционного Суда. Однако, положительным моментом в дальнейшем явилось взвешенный и государственный, а не политический подход Конституционного Суда при вынесении решений в спорах между субъектами власти. Конфликт между законодательной властью и президентом обречен был рано или поздно произойти, так как советский тип формирования и функционирования государственных органов власти и тип государства, в котором главенствует «принцип разделения властей» не могут сосуществовать друг с другом. Поэтому попытка привить элементы западного типа (как институт президента) в Российской Федерации, без коренной трансформации законодательно-представительной власти (сохранение Верховного Совета РСФСР) закончились политической катастрофой. После 1993 года Российская Федерация была окончательно модифицирована в президентскую республику. Важным моментом в становлении законодательно-представительной власти явилась ликвидация ее вертикального построения, выражавшаяся в системе Советов. Данный факт послужил становлению и укреплению федерализма в России. Высший законодательный орган, стал двухпалатный (Государственная Дума и Совет Федерации), палаты которого различны по способу формирования и набору функциональных полномочий. Региональные законодательные собрания и думы не являются теперь подчиненным звеном вышестоящих инстанций. Низшее же звено власти - муниципальные органы местного самоуправления, почти столь же самостоятельны и обладают своей организационной структурой и определенной долей прав. Несмотря на пропрезидентский характер Конституции Российской Федерации, ее авторы развели функции президентской и исполнительной власти.

Список использованной литературы

1. Баранов Н.А.. Политические отношения и политический процесс в современной России. – М.: Норма, 2011.
2. Горелов А.А. Политология. - М.: ЭКСМО, 2011.
3. Гаджиев К. С. Политология. - М.: Логос,2004.
4. Демидов А.И. Политология. - М.: Гардарики, 2006.
5. Дидык М.Е. История государственного управления. - Ростов н/Д: Феникс, 2007.
6. Деревянко А.П., Шабельникова Н.А. История России. - М.: Проспект, 2007.
7. Земцов Б.Н История отечественного государства и права. - М.: Юристъ, 2008.
8. История государственного управления в России / Под ред. Марковой А.Н., Федулова Ю.К. - М.: Юнити-Дана, 2007.
9. История отечественного государства и права России/Под ред. Ю.П. Титова. - М.: Проспект, 2006.
10. История государственного управления в России/Под ред. Игнатова В.Г. - Ростов-н/Д: Феникс, 2002.
11. Исаев И.А. История государства и права России. - М.: Юристъ, 2007.
12. История государственного управления России / Отв. ред. Р.Г. Пихои - М.: РАГС, 2009.
13. История государства и права России/Под ред. В.М. Клеандрова, Р.С. Мулукаев и др. – М.: Проспект, 2005.
14. Маркова Н.С. История государственного управления в России. - М.: Элит-2000,  2009.
15. Мухаев Р.Т. Политология. – М.: Приор-издат, 2011.
16. Россия во всемирной истории/Под ред. О.В.Волобуева. - М.: Дрофа, 2005.
17. Степанянц М.Т. История государства и права. - М.: Юриспруденция, 2004.
18. Усанов В.Г. История государства и права России. - М.: Элит-2000, 2007.

¹ Дидык М.Е. История государственного управления. - Ростов н/Д: Феникс, 2007. С.398.

² История государственного управления в России / Под ред. Марковой А.Н., Федулова Ю.К. - М.: Юнити-Дана, 2007. С.376.

³ Дидык М.Е. История государственного управления. - Ростов н/Д: Феникс, 2007. С.398.

⁴ Земцов Б.Н История отечественного государства и права. - М.: Юристъ, 2008. С.299.

⁵ Дидык М.Е. История государственного управления. - Ростов н/Д: Феникс, 2007. С.398.

⁶ История государства и права России/Под ред. В.М. Клеандрова, Р.С. Мулукаев и др. – М.: Проспект, 2005. С.403.

⁷ Дидык М.Е. История государственного управления. - Ростов н/Д: Феникс, 2007. С.399.