Разделение властей в государстве: теория и опыт

Палаты парламента имеют разные названия (нередко – палата депутатов  и сенат), но для обобщения их принято  называть верхней и нижней. Верхняя  палата в большинстве случаев имеет историческое значение и, как правило, обладает меньшими полномочиями, чем нижняя.

Верхняя палата может быть либо «слабой», когда она в состоянии отсрочить  принятие решения нижней палатой парламента, но не воспрепятствовать ему, поскольку ее вето может быть преодолено последней, либо «сильной», когда без ее решения закон не может быть принят.

Глава государства является участником законодательной власти независимо от того, охватывается ли он понятием «парламент», поскольку утверждает принятый закон  своей подписью. Лишь в тех странах, где глава государства не подписывает законы, не обладает правом вето, он фактически не участвует в законодательстве. Но таких стран гораздо меньше, чем первых и, как правило, законы принимаются парламентом, а издаются главой государства (в связи с этим ниже мы рассмотрим институт промульгации законов).

В зависимости от полномочий различают  три вида парламентов:

• с неограниченными полномочиями;
• с ограниченными полномочиями;
• консультативные.

Считается, что в связи  с концепцией верховенства парламента парламенты с неограниченными полномочиями существуют в большинстве стран. Такой парламент может принять решение по любому вопросу, однако и в таких случаях есть прерогатива главы государства. В тех странах, где принято жесткое разделение властей, а также там, где есть органы конституционного контроля, обладающие правом объявлять законы неконституционными, концепция верховенства парламента подвергается определенным ограничениям.

Парламенты с ограниченными  полномочиями существуют во Франции и некоторых франкоязычных странах. Конституции таких стран перечисляют вопросы, по которым парламент может издавать законы – законы-рамки, устанавливающие основы правового регулирования (более детальное регулирование вправе осуществлять исполнительная власть), и «исчерпывающие законы», т.е. издаваемые по вопросам, которые могут регулироваться только парламентом. Все остальные вопросы составляют так называемую сферу регламентарной власти. По ним издаются нормативные акты президента, правительства, министров, парламент же в эту сферу не должен вмешиваться.

Консультативные парламенты существуют в некоторых мусульманских странах. Иногда они принимают законы с  одобрения монарха, иногда вообще не могут издавать законы. Функции их носят чисто консультативный характер, и выражает мнение народа данного государства по конкретному вопросу, хотя это мнение никакого решающего значения не имеет.

Основная законодательная работа парламента сосредоточена в комитетах  и комиссиях. Член парламента должен быть членом хотя бы одного комитета или комиссии. Как правило, разница между комитетом и комиссией заключается в том, что комитет - структура постоянная, а комиссия - временная, созданная для решения конкретной задачи (комиссия по расследованию какого-либо происшествия). Комитеты подразделяются на специализированные (к примеру, на какой-либо отрасли законодательства) и неспециализированные. Состав комитетов или комиссий формируется палатами с учётом фракционной структуры парламента. Фракция - это часть политической партии, избранная в парламент. Во фракцию могут объединяться две или более родственных партий с целью проведения единой партийной политики в палате. Руководство фракции стремится добиться от её рядовых членов поведения (в частности, при голосованиях), нужного руководству партии.

К основным полномочиям парламента относятся следующие:

• принятие законов по любым вопросам государственной и общественной жизни;
• определение основных направлений внутренней и внешней политики государства;
• исключительное право принимать закон о бюджете;
• осуществление контроля за работой правительства и государственной администрации (депутатские запросы, расследования, интерпелляции);
• ратификация важнейших международных договоров;
• образование некоторых иных единоличных и коллегиальных органов государства и их должностных лиц (парламентские выборы президента в парламентской республике и т.д.);

Во многих странах  парламент участвует в формировании правительства (путем голосования), выражает ему доверие, после чего правительство назначается актом главы государства. Парламент или одна из его палат может формировать конституционный суд (или назначает часть его членов), верховный суд (или назначает его председателя), назначает генерального прокурора, некоторых других должностных лиц.

Как уже отмечалось выше, в связи с системой сдержек  и противовесов парламент вправе осуществлять контроль за деятельностью  исполнительной власти и других высших органов государства. Формы такого контроля в государствах различны. Однако парламент, будучи высшим органом народного представительства всегда обладает такими функциями. Чаще всего используются формы контроля за деятельностью исполнительной власти, особенно правительства, министров, подчиненных им структур, хотя контроль парламента может осуществляться и в отношении других органов.

2.2. Исполнительная власть и ее органы

Создатели концепции  разделения властей полагали, что  ограниченный монарх, будучи главой государства, одновременно будет осуществлять исполнительную власть через подчиненных ему министров. В соответствии с этими представлениями создавались многие ранние конституции в монархических государствах, а отчасти и в тех государствах, где наследственного монарха заменял выборный президент и ему были подчинены министры.

В современных условиях по конституциям различных стран  исполнительная власть принадлежит  либо главе государства и правительству, либо только главе государства, либо только правительству. Ими исполнительная власть делегируется органам и должностным лицам низшего ранга. На деле такая градация может и не соблюдаться. Во многих странах глава государства (монарх или президент) лишь формально обладает исполнительной властью, в парламентарных республиках и парламентарных монархиях ее осуществляет правительство (совет, кабинет министров). В полупрезидентских республиках правительство, напротив, подотчетно президенту, в руках которого сосредоточено общее руководство исполнительной деятельностью, хотя по конституции исполнительная власть может принадлежать лишь правительству.

Органы исполнительной власти не ограничиваются только исполнением  законов. Они занимаются также распорядительной деятельностью, что необходимо для  осуществления исполнительских задач, издают нормативные акты во исполнение законов. Наконец, органы исполнительной власти обладают самостоятельными нормотворческими полномочиями, выходят за границы исполнительно-распорядительной деятельности по применению законов. На основе делегированных парламентом полномочий, обладая самостоятельной регламентарной властью, президент, правительство, министры издают множество нормативных актов, регулирующих важнейшие сферы жизни. Нередко такие акты имеют даже большее, чем закон, значение.

Однако во многих странах монарх лишен конституцией полномочий исполнительной власти или утратил их на практике, оставаясь главой государства, как правило, в виде безвластного символа единства нации. Что же касается президентов, то в последние десятилетия стала прослеживаться тенденция отдаления главы государства от исполнительной власти в парламентарных и особенно в полупрезидентских республиках (в юридическом, а не фактическом отношении). В последних стали выдвигаться идеи особой президентской власти, арбитражных функций президента по отношению к другим институтам государственной власти. Эта идея и норма французской конституции 1958 года оказала влияние на многие другие основные законы, особенно постсоциалистических стран.

В президентских и  полупрезидентских республиках создаются особые должности премьер-министров, советы министров, которых нет в традиционных президентских республиках (Бразилия, Мексика, США и др.). Должность премьер-министра обособляется от должности президента, юридически многие функции исполнительной власти изымаются из ведения президента, хотя фактически он остается главным руководителем правительства, а премьер-министр нередко является лишь административным премьером. Это относится и к ситуации и в некоторых пост социалистических государствах, где президент непосредственно руководит деятельностью некоторых ключевых министров (обороны, внутренних дел, иностранных дел и др.), которые не подчиняются премьер-министру или, как считается, находятся в двойном подчинении: правительству как коллегии (фактически премьер-министру) и президенту.

На местах исполнительную власть осуществляют главы субъектов  федерации (губернаторы и др.), формируемые парламентом местные правительства, избранные или назначенные губернаторы областей, начальники районов, префекты и другие представители президента и правительства. Им подчинен местный государственный аппарат, иной, чем аппарат органов местного самоуправления.

В отличие от судебных и представительных органов система  органов исполнительной власти представляет собой единую вертикаль: нижестоящие должностные лица и органы подчинены вышестоящим, обязаны исполнять не только закон, но и указания вышестоящих органов и должностных лиц, акты нижестоящих органов могут быть отменены вышестоящими.

Глава государства –  это конституционный орган и одновременно высшее должностное лицо государства, представляющее государство вовне и внутри страны, символ государственности народа

В разных странах глава  государства рассматривается как  неотъемлемая составная часть парламента, т.е. законодательной власти, поскольку без его подписи закон не действителен, либо как глава исполнительной власти и одновременно глава государства, либо как лицо, являющееся только главой государства и не входящее в какую-либо ветвь власти. Он может быть символом государственности, как монарх в Японии, властным арбитром по отношению к другим институтам государства, как президент Франции или единоличным властителем (Оман, Саудовская Аравия).

Глава государства бывает единоличным и коллегиальным. В  первом случае это монарх или президент, во втором – постоянно действующий орган парламента, им избираемый. В настоящее время подобным органом является Государственный совет на Кубе, где нет президента. В Китае главой государства является избираемый парламентом председатель республики, но многие функции главы государства он выполняет совместно с Постоянным комитетом парламента, а некоторые такие функции осуществляет сам Постоянный комитет. В Швейцарии функции главы государства осуществляет правительство, а президент избирается парламентом на один год и существенных полномочий не имеет.

Глава государства, независимо от его разновидности, имеет некоторые  общие для всех стран полномочия. В отношении парламента это созыв  его сессий, опубликование законов, право роспуска, иногда – право вето. Глава государства формирует правительство (порой лишь формально его утверждает), обладает правом увольнять министров и правительство в отставку, назначать судей, предоставлять гражданство и право убежища, заключать и ратифицировать определенного рода международные соглашения, назначать дипломатических представителей, награждать, помиловать осужденных и др., но осуществление этих полномочий на практике зависит от формы правления, от реального положения главы государства. Кроме того, при любой форме правления одни полномочия глава государства может реализовывать самостоятельно, а для осуществления других требуется согласие или утверждение парламента (например, для назначения послов в США) или даже правительства (в условиях парламентарной республики). Кроме того, в парламентарных республике и монархии, а иногда и в полупрезидентских республиках, для того чтобы некоторые акты президента или монарха действовали, премьер-министр должен скрепить их подписью (так называемый принцип контрассигнатуры).

Монарх (король, султан и др.), как правило, является главой государства и одновременно главой исполнительной власти. На деле, однако, вся полнота власти ему принадлежит только в абсолютной монархии. Реально полномочиями главы государства и главы исполнительной власти он пользуется в дуалистической монархии, в парламентарной же монархии акты главы государства и главы исполнительной власти он совершает обычно по указанию правительства. Как известно, монарх получает и передает свой пост по наследству. Существуют несколько основных систем наследования:

• салическая, когда престол наследуют только мужчины (в Бельгии, Японии и др.);
• кастильская, когда дочери наследуют престол, если у покойного монарха нет сыновей (Великобритания, Испания, Нидерланды и др.);
• мусульманская, когда трон наследует не определенное лицо, а правящая семья (часть династии), которая сама уже решает, кто именно из ближайших родственников покойного монарха займет освободившийся трон (Катар, Кувейт, Саудовская Аравия)

и др.

Монарх – лицо неприкосновенное. Он не может быть привлечен к административной, уголовной ответственности, против него не может быть обращен гражданский иск. За действия монарха по управлению государственными делами политическую ответственность несут его министры. Иногда монарх наделяется правом вето по отношению к законам (в отличие от президента он может обладать правом абсолютного вето, которое парламент не может преодолеть).