Реформы Петра I в управлении и формировании государственной гражданской службы

Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении —все это

существенно отличало новый  аппарат от приказной системы.

К выработке регламентов  были привлечены иностранные правоведы, был учтен опыт государственных учреждений Швеции и Дании. Коллегиальное управление в России было учреждено по шведскому образцу. В 1718 г. Петр указал сочинить регламенты для всех

коллегий на основании ≪шведского устава≫, изменив те ≪пункты, которые в шведском регламенте неудобны, или с ситуацией сего государства не сходны≫. Коллегия состояла из 11 членов: президента, вице-президента, 4 советников и 4 асессоров. В качестве консультантов к ним добавлялись по одному советнику или асессору из иностранцев, один из двух секретарей коллежской канцелярии также назначался из иностранцев. Президентами коллегий были назначены русские, вице-президенты в большинстве коллегий были иностранцы. Коллегиям подчинялась губернская, провинциальная и уездная администрации.

В отличие от приказов, действовавших на основании обычая и прецедента, коллегии должны были руководствоваться четкими правовыми нормами и должностными инструкциями. Наиболее общим законодательным актом в этой области был Генеральный регламент (1720), представлявший собой устав деятельности государственных коллегий, канцелярий и контор и определявший состав их членов, компетенцию, функции, порядок деятельности. Принятые в дальнейшем регламенты коллегий конкретизировали общие положения применительно к сфере их компетенции.

Табель о рангах

Последующее развитие принципа чиновной, бюрократической выслуги нашло отражение в петровской ≪Табели о рангах≫ (1722). Новый закон разделил службу на гражданскую и военную. В нем было определено 14 классов, или рангов, чиновников. Всякий, получивший чин 8-го класса, становился потомственным дворянином. Чины с 14-го по 9-й тоже давали дворянство, но только личное.

Принятие ≪Табели о рангах≫ свидетельствовало о том, что бюрократическое начало в формировании государственного аппарата, несомненно, победило начало аристократическое. Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе. Признаком бюрократии как

системы управления являются вписанность каждого чиновника в четкую иерархическую структуру власти (по вертикали) и руководство им в своей деятельности строгими и точными предписаниями закона, регламента, инструкции. Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность; отрицательными — его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость.

Сформулированная ≪Табелью о рангах≫ новая система чинов и должностей юридически оформила статус правящего класса. Были подчеркнуты его служебные качества: любой высший чин мог быть присвоен только после прохождения через всю цепочку низших чинов.

Устанавливались сроки службы в определенных чинах. ≪Табель о рангах≫ уравнивала службу военную со службой гражданской: чины и звания присваивались в обеих сферах, принципы продвижения по службе были аналогичными, на практике, конечно, это не всегда соблюдалось, и феодальная знать получала определенные преимущества при получении чинов и замещении должностей. Но в целом закон был выгоден прежде всего рядовому дворянству, его представители получали реальную возможность подниматься на такие вершины власти, которой они не имели раньше.

Подготовка кадров для  нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Степень квалификации определялась не только чином, но и образованием, специальной подготовкой. Обучение дворянских недорослей осуществлялось часто в принудительном порядке (за уклонение от

службы налагалось взыскание).

Реформа местного управления

В начале своего царствования Петр пытался использовать прежнюю систему местного управления, постепенно вводя взамен назначаемых выборные элементы управления. Так, указом 10 марта 1702 г. предписывалось участие в управлении с главными традиционными администраторами (воеводами) выборных представителей дворянства. В 1705 г. этот порядок стал обязательным и повсеместным, что должно было усилить контроль за старой администрацией.

В 1708 г. в стране была проведена  реформа, которая совершенно изменила систему местного управления. Ей был посвящен указ ≪Об учреждении губерний и о росписании к ним городов≫ (18 декабря 1708). Основная цель этой реформы — обеспечение армии всем необходимым: с полками армии, распределенными по губерниям, устанавливалась прямая связь губерний через специально созданный институт кригскомиссаров. Согласно этому указу вся территория страны была разделена на восемь губерний. Московская включала в свой состав 39 городов. Ингерманландская (позднее С.-Петербургская) — 29 городов. Еще два города этой губернии — Ямбург и Копорье были отданы во владение князю Меншикову. К Киевской губернии было приписано 56 городов, к Смоленской — 17 городов, к Архангелогородской (позднее Архангельской) — 20 городов, к Казанской — 71 городской и сельский населенный пункт. К Азовской губернии, кроме 52 городов, были отнесены 25 городов, приписанных к корабельным делам. К Сибирской губернии было приписано 26 городов, ≪да к Вятке 4 пригородка≫1. В 1711 г. группа городов Азовской губернии, приписанная к корабельным делам в Воронеже, стала Воронежской губернией. Губерний стало девять. В 1713—1714 гг. число губерний возросло до 11.

Так началась реформа областного управления. В окончательном виде она сформировалась только к 1719 г., накануне второй областной реформы. По второй реформе одиннадцать губерний были разделены на 45 провинций, во главе которых были поставлены губернаторы, вице-губернаторы или воеводы. Провинции делились на округа —

дистрикты. Администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штатс-контора, Юстиции и Вотчинная) располагали на местах собственным аппаратом из камеристов, комендантов и казначеев. В 1713 г. в областное

управление было введено  коллегиальное начало: при губернаторах учреждены коллегии ландратов (от 8 до 12 человек на губернию), избираемых местным дворянством.

Областная реформа, отвечая  наиболее актуальным потребностям самодержавной власти, была в то же время следствием развития бюрократической тенденции, характерной уже для предшествующего периода. Именно с помощью усиления бюрократического элемента в правлении Петр намеревался решать все государственные вопросы. Реформа привела не только к сосредоточению финансовых и административных полномочий в руках нескольких губернаторов — представителей центральной власти, но и к созданию на

местах разветвленной иерархической сети бюрократических учреждений с большим штатом чиновников. Прежняя система ≪приказ — уезд≫ была удвоена: ≪приказ {или канцелярия) — губерния — провинция — уезд≫. Губернатору подчинялись четыре его непосредственных подчиненных: обер-комендант отвечал за военные дела, обер- комиссар и обер-провиантмейстер — за денежные и хлебные сборы, ландрихтер — за судебные дела. Во главе провинции обычно стоял воевода, в уезде финансовое и полицейское управление возлагалось на земских комиссаров, частично избираемых уездными дворянами, частично назначаемых сверху. Губернаторам перешла часть функций приказов (особенно территориальных), их количество было сокращено.__

Указ об учреждении губерний завершил первый этап реформы местного управления. Губернское управление осуществлялось губернаторами и вице-губернаторами, выполнявшими в основном военные и финансовые функции управления. Однако это деление оказалось слишком крупным и не позволяло осуществлять на практике управление губерниями, особенно при существовавших тогда коммуникациях. Поэтому в каждой губернии были крупные города, в которых управление осуществляла прежняя городская администрация.

Реформа городского управления

Вокруг вновь образованных промышленных предприятий, мануфактур, приисков, шахт и верфей появлялись новые поселения городского типа, в которых стали формироваться органы самоуправления. Уже в 1699 г. Петр I, желая предоставить городскому сословию полное самоуправление по типу Запада, приказал учредить бурмистерскую палату. В городах стали формироваться органы самоуправления: посадские сходы, магистраты. Стало оформляться юридически городское сословие. В 1720 г. в Санкт-Петербурге был учрежден Главный магистрат, которому было поручено ≪ведать все городское сословие в России≫.

По регламенту Главного магистрата 1721 г. оно стало делиться на регулярных граждан и ≪подлых≫ людей. Регулярные граждане, в свою очередь, делились на две гильдии. Первая гильдия — банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы и серебряных дел мастера. Вторая гильдия — ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы. Гильдии управлялись гильдейскими сходами и старшинами. Низший слой городского населения (≪обретающиеся в наймах, в черных работах и тем подобные≫) выбирал своих старост и десятских, которые могли доносить

магистрату о своих  нуждах и просить об их удовлетворении.

По европейскому образцу  создавались цеховые организации, в которых состояли мастера, подмастерья и ученики, руководимые старшинами. Все остальные горожане в гильдии не вошли и подлежали поголовной проверке с целью выявления среди них беглых крестьян

и возвращения их на прежние  места проживания. Деление на гильдии оказалось чистейшей формальностью, так как проводившие его военные ревизоры, прежде всего заботившиеся об увеличении числа плательщиков подушной подати, произвольно включали в члены гильдий и лиц, не имеющих к ним отношения.

Государство и  армия

Военная реформа была одним  из важнейших звеньев в цепи государственных преобразований начала XVIII в. После неудачных походов на Азов (1695—1696) прекратило свое существование дворянское конное ополчение. Образцом для преобразований военных частей стали полки личной охраны Петра I — Преображенский, Семеновский и Бутырский. Стрелецкое восстание 1698 г. ускорило ликвидацию старых стрелецких подразделений и их расформирование.

Для вновь создаваемой  регулярной армии требовались обмундирование и амуниция. Необходимые для этого средства правительство выискивало, увеличивая косвенные налоги. Следует отметить, что из расходного бюджета страны, последнего бюджета, составленного при Петре I на 1724 г., на статью ≪военный расход≫ приходилось: на сухопутное войско (из подушной подати) — 4 596 493 руб., на флот — 1 200 000 руб. Расход на войско и флот составлял 67% всего сметного дохода бюджета. Войско стало обходиться стране дороже, чем до Петра I, когда на него расходовалось менее 50% сметного дохода, хотя сам доход был значительно выше. В.О. Ключевский, приводя сопоставимые данные бюджетов 1680 и 1724 гг. ≪на наши деньги≫ называет следующие цифры: бюджет 1680 г. равнялся 20 млн руб., а бюджет 1724 г. — 70 млн руб.

Петровская государственная  реформа, а также преобразование армии привели, с одной стороны, к достаточно четкому разделению военной и гражданской служб, а с другой — ознаменовались широким распространением практики участия профессиональных военных в государственном управлении. Это выражалось, прежде всего, в регулярном использовании военных, особенно гвардейцев, в качестве эмиссаров царя, наделенных для исполнения своего срочного задания чрезвычайными полномочиями, что открывало им дорогу к применению репрессий и насилия в отношении администрации и населения. Такое сложное мероприятие государственной важности, как перепись населения — ревизия, также было осуществлено силами военных.

Подушная перепись привела  к введению нового порядка содержания и размещения войск. Полки были расселены  на землях тех крестьян, с ≪подушного числа≫ которых взималась подать на нужды этого полка. В итоге воинские части 200-тысячной армии размещались практически в каждом уезде страны (за исключением окраин), причем постойная повинность, ранее временная, становилась для большинства крестьян постоянной. Претворение в жизнь этой идеи стало тяжелым бременем для крестьян. Изданные законы о поселении полков — ≪Плакат≫ 1724 г. — должны были регулировать отношения населения с войсками, однако на практике власть командира полка была выше власти местной гражданской администрации.

Реформа судебной системы

Переход к абсолютизму  знаменовался и судебной реформой. Высшей судебной инстанцией был монарх. Его компетенция в сфере судопроизводства была неограниченной.

Следующей инстанцией был Сенат, подчиняющий себе Юстиц-коллегию (в числе всех других) и всю систему судебных учреждений. Сенат являлся высшей апелляционной инстанцией, и его решения были окончательными. Судебными функциями (по делам

своих чиновников) наделялись приказы и коллегии. Коммерц-коллегия рассматривала торговые и вексельные споры, Вотчинная коллегия — земельные споры, Мануфактур-коллегия — дела членов цехов (мастеров, рабочих и учеников), Камер-коллегия — финансовые правонарушения. Юстиц-коллегия была апелляционной инстанцией для нижестоящих судов, проводила для них работу по обобщению судебной практики и подбору кадров.

Судебные органы были многообразными. В 1713 г. в губерниях учреждались ландрихтеры. Указом 8 января 1719 г. было предписано учредить 11 надворных судов, из них только пять совпадали с губерниями, в трех губерниях (Петербургской, Рижской и Сибирской) было по два надворных суда, но в Архангельской и Астраханской не было ни одного. Надворные суды состояли из президента, вице-президента и членов суда (до шести человек). Надворный суд рассматривал дела по доносам фискалов, уголовные и гражданские дела, выступал в качестве апелляционной инстанции к нижним судам.

Низшей инстанцией служили  нижние суды двух составов: коллегиальные, называвшиеся провинциальными, назначенные в наиболее важных городах, и единоличные, городовые или земские суды по незначительным городам с их уездами.

С 1720 г. при надворных судах  учреждались прокуроры, следившие за правильностью судопроизводства. Надворному суду подчинялись нижние суды двух видов: коллегиальные и единоличные. Их юрисдикция распространялась на дворянское сословие. Крестьян по малозначительным делам судили помещики. Горожане судились в магистратах, духовенство — в консистории при епархиальных архиереях, в Управлении духовных дел и в Синоде. Политические дела рассматривались в Преображенском приказе или в Тайной канцелярии.