Російський федералізм

Конституція РРФСР 1978 р. знову зафіксувала суверенний статус РРФСР та її право вільного виходу з СРСР. У відповідності з Конституцією у складі Російської Федерації перебували 16 автономних республік, 5 автономних областей і 10 автономних округів (так стали називатися колишні національні округи), які були перераховані в ній поіменно.

Нова Конституція Російської Федерації, прийнята 12 грудня 1993 р., закріпила федеративний устрій Росії у складі 83 суб'єктів, якими були визнані республіки у складі Російської Федерації, краю, області, міста федерального значення, автономна область і автономні округи і які, як встановлено в 5 ст. Конституції, між собою рівноправні у взаєминах з федеральними органами державної влади.

 

 

3. Специфічні ознаки російського федералізму.

 

 

Останні зміни в реальних федеративних відносинах, що склалися на початку 90-х років і змінили номінальний федералізм в рамках РРФСР, зовсім не загубилися в низці російських суспільно значимих новацій початку XXI століття. Мінливий, нестійкий характер нинішнього державного устрою часом пов'язують з його початковою «неафішованностю» для звичної до єдиноначальності Росії, але з цим навряд чи можна погодитися. Серйозні дослідники, в тому числі В.О. Ключевський, розглядали як федерацію ще домонгольську Русь. Ключові федералістські ознаки можна без зусиль виявити в Російській імперії XIX ст., тим більше в Радянському Союзі.11

Не виключено, що заперечення федералістських початків в нашій історії стало одним з банальних наслідків відмови російському минулому хоч у чомусь прогресивному, під яким «перебудовані» і реформаційні ідеологи першої хвилі зрозуміли все, що більш-менш схоже на державний устрій США і ФРН. Федералізм став найбільш афішованою, хоча і недосяжно ідеальною моделлю державного устрою для майбутньої «демократичної» («відкрито громадської», «вільної» і т.п.) Росії. Певно, що і натяку на таку модель ці ідеологи не виявляли ні в царській Росії - «тюрмі народів», ні в СРСР - «імперії зла». І, зрозуміло, для них було несуттєво, що нав'язується громадській свідомості образ «справжнього федералізму» настільки ж далекий від політичної реальності Америки, Європи та Азії XX століття, як і образ «ідеальної ринкової економіки» від жорстокої економічної реальності цього періоду.12

Росія - держава з дуже складним федеративним устроєм. У складі Російської Федерації 83 рівноправних суб'єкта федерації, в тому числі 21 республіка, 9 країв, 46 областей, 2 міста федерального значення, 1 автономна область, 4 автономних округи.

Ряд фахівців виділяє особливу групу федеративних держав - посткомуністичну. Цим країнам дісталося у спадок такий державний пристрій, який важко змінити. До останнього часу до складу цієї групи входило ще Союзна республіка Югославія, нині розділена на Сербію і Чорногорію.

Потрібно відзначити, що спочатку в складі РФ перебувало 89 суб'єктів, але з 2005 року в ході об'єднання регіонів їх число скоротилося до 83. Однак кількість суб'єктів найбільше у світі (2-е місце у США - 50 штатів).

Федералізм в Росії багато в чому унікальний. Йому важко підібрати аналоги в історії і сучасному світі. Він не зводиться ні до національно - державного устрою (що відрізняло радянську модель), ні до територіального (притаманного багатьом країнам).13

Спроби копіювати досвід США, Німеччини та інших держав, не мали успіху, тому що розходилися з російськими реаліями і суперечили інтересам розвитку країни. Асиметрія, присутня у конституційних положеннях о федеративної організації Росії, відобразила непростий склад і минуле країни. У зв'язку з цим посилання на міжнародний досвід, приклади інших держав, а тим більше аргументи на користь вживання зарубіжного досвіду, - дуже умовно.

Як правило, вони використовуються російськими політиками і вченими для підкріплення ідеологічної позиції.

Оскільки майже три чверті суб'єктів Федерації не володіють статусом держави у складі РФ, а 32 суб'єкта утворені за етнічною ознакою, Росія проголосивши федеративний устрій, виправдано зберігає чимало конструкцій, притаманних унітарному державі. При цьому важливо        підкреслити, що в світі більш типові випадки, коли при формуванні суб'єкти федерації об'єднуються, створюють центр і передають йому частину своїх повноважень. У Росії відповідно до Конституції повноваження передаються зверху вниз, від центру - суб'єктам, самостійність яких нерівномірно збільшується. Причому предмети ведення і повноважень між органами державної влади Федерації і її суб'єктів розмежовуються Конституцією, Федеративним та іншими договорами. «Інші договори» так і залишилися б гіпотетичною можливістю, не затребуваною практикою, - як це і відбувається в інших федераціях, якби у відносинах центру з окремими суб'єктами Федерації не виникли серйозні проблеми.14

 

 

РОЗДІЛ 2. ЗАСАДИ КОНЦЕПЦІЇ РОСІЙСЬКОГО ФЕДЕРАЛІЗМУ.

 

2.1 Принципи російського федералізму.

 

 

Основоположним принципом федералізму виступає рівність прав федерації і її суб'єктів в рамках предметів їх ведення. Названий принцип є системоутворюючим, базовим. Всі інші йому підпорядковані і виходять з нього.

В основі федералізму лежать питання взаємовідносин суб'єктів різного рівня і принцип громадської злагоди. Загальні принципи державного устрою вказані в Конституції РФ.

Принцип субсидіарності. Згідно з цим принципом питання ведення повинні бути віднесені до компетенції того рівня управління, на якому вони вирішуються найбільш ефективно. За органами державної влади суб'єктів РФ закріплюється той обсяг повноважень, який може бути успішно вирішене без передачі федеральним органам державної влади.

Принцип взаємного делегування компетенції. Компетенція РФ і її суб'єктів з предметів ведення визначається Федеративним договором, федеральними законами та договорами РФ і суб'єктів РФ. Суб'єкти РФ мають право законодавства з предметів ведення, коли це прямо встановлено законом.

Принцип територіального верховенства суб'єктів РФ. Суб'єкт РФ повинен брати участь у прийнятті рішень щодо здійснення на його території державно-владних дій федеральних органів державної влади в екологічній, соціальній, культурній, економічній та інших сферах діяльності.

Принцип достатньої необхідності федерального правового регулювання. РФ має право видавати закони з предметів спільного ведення РФ і суб'єктів РФ тільки тоді, коли існує необхідність у федеральному законодавчому регулювання в цілях забезпечення однакових умов життя на території країни або збереження єдності правового та економічного простору в загальнодержавних інтересах.

Принцип рамкового законодавчого регулювання з предметів спільного ведення РФ і її суб'єктів. В п.п. «а», «б», «і», «к», «н» ч. 1 ст.72 Конституція РФ встановлює, що органи державної влади суб'єктів РФ здійснюють власне правове регулювання в межах своєї компетенції .

Принцип співробітництва РФ і складових її суб'єктів - необхідність співпраці і взаємодії РФ і складових її суб'єктів при поділі державної влади на основі узгодження федеральних і регіональних інтересів.

Принцип солідарності та згоди. Поділ влади між РФ і її суб'єктами повинно бути засноване на згоді між ними з приводу принципів такого поділу і солідарності в їх дотриманні.

Принцип позитивного зобов'язання. При розмежуванні компетенції РФ і її суб'єктів з предметів ведення визначаються повноваження федеральних органів державної влади та повноваження органів державної влади РФ, які вони зобов'язані виконувати за рахунок коштів своїх бюджетів і за виконання яких несуть відповідальність, встановлену федеральним законодавством. 
Принцип взаємної відповідальності. Не допускається порушення компетенції РФ і її суб'єктів, встановлених Конституцією РФ, ФЗ, Федеративним та іншими договорами РФ і її суб'єктів. Присвоєння владних повноважень переслідується по федеральному закону.

Принцип порівняльної юридичної сили. У разі протиріччя між федеральним законом, іншим нормативним правовим актом федерального органу державної влади і нормативним правовим актом суб'єкта РФ, виданим відповідно до ч.4 ст.76 Конституції РФ, діє нормативний правовий акт суб'єктів РФ.

 

 

 

2.2 Компетенція суб'єктів  федерації і федерації.

 

 

Росія - країна з найбільшою кількістю суб'єктів, що народжує певну дискусію. У літературі обговорюється кількість суб'єктів як надмірна, а тому пропонується їх об'єднання в більш великі одиниці. Однак для федеративного устрою держави не має великого значення кількість суб'єктів, 
оскільки саме управління будується на поділі повноважень, адже центр не повинен керувати регіонами, оскільки у кожного рівня управління своє коло повноважень. Набагато важливіше питання розподілу повноважень між центром і суб'єктами, а також їх фінансова забезпеченість.

Сьогодні російський федералізм вийшов на, безсумнівно, більш високий ступінь свого розвитку, який, якісно відрізняючись від попередніх ступенів, в той же час аж ніяк не означає завершення процесу формування самого федералізму: очевидні сьогоднішні проблеми розвитку, в той же час досить добре проглядаються як завтрашні труднощі, так і перспективи поступального розвитку федеративних відносин.15

Федерація і суб'єкти федерації в межах власних предметів ведення визнаються повністю рівноправними сторонами федеративних відносин. Тому федерація і суб'єкти федерації в рівній мірі відповідальні за здійснювані ними повноваження. Але повноваження кожної сторони охоплюють тільки ті сфери, які не може або не повинна брати на себе інша сторона.

Принципове значення має та обставина, що сторони не наділяються зазначеними повноваженнями щодо чиєїсь сваволі, кон'юнктурного або політичного рішення. Мова йде про добровільну передачу їх знизу-вгору. А оскільки, згідно історичній логіці, утворюють федерацію раніше суверенні держави, то результатом цієї передачі виступає втрата ними частини своїх суверенних прав, при збереженні за собою іншої їх частини.

Таким чином, у федеративних державах спочатку має місце дворівнева національно-державна система, в рамках якої сторони не підпорядковані один одному ієрархічно, як це має місце в унітарних державах. 
Другий. Те обставина, що створюють федерацію державні утворення, що вимагає, щоб повноправним суб'єктом федерації визнавався лише той суб'єкт, який здатний реалізувати принцип економічної самодостатності. Зміст даного принципу випливає з рівностановими суб'єктів федерації, а також з визнання неможливості справжнього рівноправності між економічно різностановими сторонами.16

Та обставина, що у федерацію входили раніше суверенні держави, означає, що вони володіли не тільки відповідною державною атрибутикою. Суверенітет базується на економічній самодостатності, тобто на здатності забезпечити потреби своїх громадян і свою безпеку за рахунок використання внутрішніх економічних ресурсів. При іншому варіанті, держава не має історичних перспектив.

Таким чином, реальна федерація виникає тільки тоді, коли об'єднуються і отримують рівні права економічно самодостатні суб'єкти. Саме це забезпечує їх подальшу політичну та правову рівність, а не навпаки. Що ж стосується регіонів, не здатних реалізувати принцип економічної самодостатності, то, відповідно, вони не можуть бути визнані і не визнаються суб'єктами федерації.

Наявність державної власності федерації і державної власності суб'єктів федерації обумовлює реалізацію специфічних форм публічної власності, відмінних від тих, з якими ми стикаємося в унітарних державах.

Зміст цих відносин не зводиться до механічного поділу об'єктів власності в процесі утворення федерацій. Перерозподіл конкретних об'єктів власності, звичайно, може і повинно мати місце. Проте головне не в цьому, а в тому, що відповідно до закріплюються за федерацією і суб'єктами федерації предметами відання, між сторонами, перш за все і головним чином перерозподіляються функції регулювання прав володіння, розпорядження і користування.

Будучи розглянутими в такому контексті, федерація і суб'єкти федерації виступають не в якості власників, а тим більше (як це склалося сьогодні в Росії) у ролі господарюючих суб'єктів. Вони на рівних правах, але на різних рівнях державного управління здійснюють відповідно до принципів федералізму, регулювання відносин власності. А якщо згадати, що характер відносин власності багато в чому визначає характер всієї сукупності суспільних відносин, то логічно зробити висновок, що співіснування (у рамках інституту публічної власності) двох форм державної власності не може не породити специфічну форму названих відносин.

Реалізація рівноправності федерації та її суб'єктів вимагає, насамперед, переходу до горизонтальної моделі бюджетного федералізму. Причому, на відміну від вертикальної моделі бюджетного федералізму, що реалізується в унітарних державах, де функції регіонів визначаються "зверху", оподатковувана база суб'єктів федерації визначається не центром, а витікає з предметів ведення, які вони залишають за собою.17

Одночасно з розділом предметів ведення визначаються джерела доходів бюджетів федерації і її суб'єктів. Ці джерела і виступають фінансовою основою виконання двома рівнями державного управління своїх функцій. Причому, з того факту, що ні федерація, ні суб'єкти федерації не мають права втручатися в предмети ведення один одного, випливає, що вони не мають права зазіхати і на відповідну оподатковувану базу.

 

 

 

 

2.3. Перспективи розвитку федералізму.

 

 

В силу об'єктивних причин процес формування справжнього федералізму в Росії триватиме, мабуть, тривалий історичний період, протягом якого будуть створені всі необхідні умови для його побудови. Суть цих умов полягає, на мій погляд, в створенні ефективного ринкового господарства і сильних демократично-правових інститутів держави; у формуванні громадянського суспільства і нової політичної культури; в набутті російським народом і державної влади нової ідентичності Росії. Цей історичний період можна розділити на задачі, як найближчих років, так і на тривалу перспективу.

Все свідчить про те, що мова повинна йти про зняття бар'єрів для економічного і культурної взаємодії різноманітних суб'єктів у цілях освіти єдиного в економічному, політичному і культурному відношенні територіального співтовариства.