Система государственного и муниципального управления в Великобритании

Другим видом классификации  гражданских служащих, является деление  их на занятых полный и неполный рабочий день. Количество гражданских служащих занятых полный рабочий день имеет тенденцию к сокращению, соответственно, растет число гражданских служащих занятых неполный рабочий день.

[2, c. 122] По содержанию гражданская служба подразделяется на внутреннюю и внешнюю (дипломатическую). К системе внутренней гражданской службы относятся служащие всех министерств и ведомств, за исключением Министерства иностранных дел и по делам Содружества, а также служащие исполнительных агентств – специализированных органов государственного управления, наделенных значительной самостоятельностью в организационных и финансовых вопросах. В настоящее время в Великобритании действуют более 130 исполнительных агентств, в штате которых числятся около 375 тысяч человек, что составляет 3/4 от общего числа гражданских служащих.

И, наконец, по уровню принимаемых  решений гражданские служащие делятся  на старших, средних и младших  администраторов. К группе старших  администраторов относятся гражданские  служащие занимающие высшие административные посты, охватываемые так называемой открытой структурой. Она включает семь высших ступеней в иерархии должностей гражданской службы, начиная с  должности постоянного секретаря (высшая) и заканчивая руководителем  подразделения министерства. Постоянных секретарей назначает Премьер-министр  по рекомендации Главы внутренней гражданской  службы. Другие назначения в этой группе осуществляются Главой внутренней гражданской  службы и должны быть одобрены Премьер-министром. Указанная группа гражданских служащих, за исключением постоянных секретарей, несет ответственность непосредственно  перед министром и охватывает не более 1% от общего числа гражданских  служащих. Она является унифицированной  для всей системы гражданской  службы независимо от специфики отдельных  министерств или ведомств. Понятие «открытой структуры» означает, что на эти должности могут быть назначены подходящие для этого лица, независимо от имеющегося образования, специализации или предыдущего места работы. К средним и младшим администраторы относятся гражданские служащие, объединенные по профессиональному признаку, являющиеся специалистами однородной или близкой специализации. К ним относятся административная группа (главный исполнитель, старший исполнитель, стажер-администратор, исполнитель, помощник администратора), группа научных работников и технических специалистов (эксперты, статистики, экономисты, инспекторы и т.д.), группа вспомогательного научно-технического персонала.

[2, c. 98] Общее руководство государственной службой осуществляется Премьер-министром, Кабинетом министров и Парламентом. Руководство гражданской службой входит в обязанности Премьер-министра, который является Министром по делам гражданской службы. На него возложен общий контроль над гражданской службой как институтом, призванным решать важнейшие вопросы государственного управления. Функции руководства гражданской службой реализуются Премьер-министром через Секретаря Кабинета. Последний является высшим гражданским служащим, подотчетным непосредственно Премьер-министру. Он не только руководит аппаратом Кабинета министров, но и возглавляет с 1983 года внутреннюю гражданскую службу и в качестве ее Главы обязан следовать указаниям Премьер-министра.

В определенной мере вопросы  руководства гражданской службой  возложены на Канцлера Герцогства Ланкастерского, который является министром Кабинета, именуемым «Министром Управления по делам Кабинета» и наделен  министерскими полномочиями. В этом качестве он несет ответственность  за развитие и совершенствование  государственной (гражданской) службы. В частности, в сферу его компетенции  входят вопросы совершенствования  сферы публичных услуг и реформирования гражданской службы.

[7] Результатом ряда реорганизаций последних лет в системе государственной службы явилось то, что в настоящее время ответственность за руководство государственной, в том числе гражданской, службой возложена на Управление по делам Кабинета. Оно призвано обеспечивать общегосударственное регулирование вопросов государственной службы в целях совершенствования и упрощения системы государственного управления, повышения его эффективности. Управление по делам Кабинета осуществляет и координирует общую политику по вопросам модернизации государственного управления, преследуя три основные цели:

1) с тем, чтобы оно  было более доступным и в  большей мере удовлетворяющим  потребности населения; 

2) проведения в жизнь  правительственной программы повышения  качества публичных услуг; 

3) обеспечения стратегических  целей развития государственной  службы в направлении большей  открытости, разносторонности и  профессионализма.

Управление по делам Кабинета решает эти задачи в тесном взаимодействии с Казначейством и Управлением  по делам Премьер-министра, в котором  в 2001 году создан Отдел по вопросам реформы публичных услуг. Эти  три органа определяют общие принципы и основные направления развития государственной службы, вопросы  ее структуры, организации и финансирования, в то время как повседневный контроль и регулирование конкретных условий  гражданской службы возложены на министерства и ведомства.

Глава 2. Сравнительная  характеристика государственной службы Великобритании и России

2.1. Реформа государственной службы Великобритании

Реформа государственной  службы в Великобритании имеет давнюю историю, начиная с публикации доклада Норткота-Тревельяна в 1854 г., содержавшего сокрушительную критику деятельности госслужбы. В докладе отмечалось, что «получение должностей на госслужбе особенно жаждут люди, лишённые высоких устремлений, трудолюбия и способностей, так как здесь они могут обеспечить себе достойное существование, не затрачивая больших усилий и ничем не рискуя». Со времени публикации доклада ряд основополагающих принципов деятельности госслужбы не подвергался изменениям (даже если, может быть, и подвергался сомнениям). Эти основные принципы включают: честный и открытый конкурс на получение должности на основе профессиональных и деловых качеств; в основном карьерная, «пожизненная» служба; причём обязанностью чиновника является оказание честного, беспристрастного и политически нейтрального содействия органам власти, независимо от того, какой партией они сформированы; высокие критерии честности и порядочности в профессиональной деятельности.

Существует несколько  важных особенностей политической структуры британского государства, определивших специфику его госслужбы. Во-первых, основные политические институты страны имеют давнюю традицию преемственности и стабильности. Великобритания уже длительное время является унитарным государством, где центральная власть принадлежит парламенту (Вестминстеру). Такая политическая структура существует и в настоящее время, хотя и была проведена ограниченная передача полномочий местным органам власти (Шотландскому парламенту, Национальной ассамблее Уэльса и Национальной ассамблее Северной Ирландии). Во-вторых, электоральная система, в основе которой лежит принцип «победитель получает всё», определяет, что в политической жизни доминируют две основные партии, причём пришедшая к власти партия обычно разрабатывает и проталкивает свои программы, в том числе и административную реформу. В Великобритании, и это третья особенность, отсутствует кодифицированная, написанная на бумаге конституция, и узкие рамки административных законов, явившихся, в основном, (существенным) результатом преобразований государственной службы в 1980-х гг., были установлены не законодательным путём, а чиновниками разных рангов, действующими в рамках собственной юрисдикции. Четвертая особенность политической структуры заключается в существовании сильного гражданского общества и сильного частного сектора. Это позволило провести приватизацию государственных ресурсов способом, который не всегда возможен и эффективен в странах с менее развитым негосударственным сектором. [6]

В течение первых 30-ти лет  после окончания Второй Мировой  войны, хотя количество госслужащих  в Великобритании значительно выросло, её административная культура изменилась мало. В своём довольно хорошо обустроенном и безопасном мире госслужба была по-прежнему унифицированной. В ней  господствовало представление о  том, что, за исключением некоторых, носящих узко профессиональный характер услуг, выполнение всех функций может быть организовано более или менее одинаково. Существовало общее представление о «правилах игры», подразумевавших, что гражданский служащий, по определению, руководствуется в своей деятельности общественными, а не своими собственными, личными интересами. В большинстве случаев карьера в госслужбе была пожизненной. Трудолюбивых и упорных ждало продвижение по службе (со временем). Основной обязанностью высших чинов было давать рекомендации министрам по вопросам государственной политики, и эта функция рассматривалась как монополия госслужбы.

[1, c. 166] Однако, к началу 1960-х гг. в обществе появились тревога и озабоченность относительно изменения политической роли Великобритании в мире и неконкурентоспособности экономики страны. Это породило сомнение в профессионализме британских институтов, включая и профессионализм гражданской службы. В опубликованном в 1968 г. докладе Фултона уделялось внимание ощутимому всеми дефициту профессионализма госслужбы и подчёркивалась необходимость найти замену пусть и более проницательным суждениям так называемого «талантливого любителя» более крепкими управленческими и профессиональными навыками.

Идеи Фултона были названы  радикальными и не сумели значительно повлиять на перестройку госслужбы.

Начиная с 1979 г., при консерваторах, госслужба Великобритании подверглась наиболее радикальным реформам со времени доклада Норткота-Тревельяна. Реформы были вызваны экономической необходимостью – страна всё ещё не пришла в себя от последствий резкого повышения цен на нефть на мировом рынке и вмешательства в экономику Международного валютного фонда в 1986 г.

Сменявшие друг друга правительства консерваторов рядом отдельных законодательных постановлений проводили жёсткий курс на увеличение продуктивности и эффективности госслужбы. В этих постановлениях отрицалась и была разрушена государственная монополия на предоставление многих услуг. Министерство по делам государственной службы было упразднено. Коммунальные услуги были приватизированы, причём государство взяло на себя регулятивные функции. Вспомогательным функциям и функциям предоставления услуг, традиционно являвшимся компетенцией госслужб, уделялось теперь больше внимания, и их эффективность определялась теперь в сравнении с эффективностью энергичной и растущей индустрии услуг частного сектора.

Основные направления  программы реформ были следующие: предоставление услуг, отвечавших нуждам населения, тогда  и там, где они необходимы; более  жёсткая финансовая дисциплина; тендер на предоставление услуг; конкретные цели (и усиленный контроль над их достижением); большая личная подотчётность.

[4, c. 143] Концепция программы «Нового государственного менеджмента» начала принимать более чёткие формы. Роль программы в реформе госслужбы была очень значительной. В период с 1976 г. по 1999 г. количество госслужащих было сокращено на 40% – с 751 тыс. до 460 тыс. После сокращений 78% госслужащих получили должности в 138 вновь созданных Исполнительных агентствах и сходных с ними организациях. Все они работали на контрактной основе с подчинением соответствующим министерствам, и их основной целью было предоставление услуг.

Существовавшая ранее  в министерствах единообразная  иерархия с её пятнадцатью разрядами, от постоянного заместителя министра (высший разряд) до работника канцелярии (низший разряд), была упразднена. Из пяти высших разрядов было сформировано новое Главное управление госслужбы, карьерный рост в котором определялся решениями из центра. Решения по вопросам оплаты и продвижение по службе более низких разрядов было децентрализовано и подчинено министерствам и ведомствам. Министерство по делам государственной службы было упразднено.

Многие службы были приватизированы (например, информационное обеспечение).

С точки зрения увеличения продуктивности и снижения затрат, реформы увенчались успехом, но имелись и существенные недостатки, в частности: реформы были направлены на решение проблем государственного менеджмента, но в них не уделялось внимание консультированию по вопросам формирования политических стратегий. Больший акцент на улучшение производительности и на конкретные цели для каждого учреждения означал, что стало сложнее решать межведомственные вопросы, связанные с реализаций госпрограмм. Начиная с 1997 г., когда лейбористы пришли к власти, правительство не только не прекращало, но и далее развивало начатые консерваторами управленческие реформы. Хотя лейбористы и с удовлетворением восприняли победу на выборах, которые они с лёгкостью выиграли после 18-летнего правления консерваторов, они всё же считали, что доставшаяся им в наследство госслужба не отвечает потребностям дня.

Политическая программа  нового правительства, определившая будущее госслужбы, была впервые изложена в правительственном докладе в палате общин «Белая книга» (март, 1999 г.). Программа имела название «Модернизация госуправления». В программе ставились три цели. Первая, обеспечить формирование более последовательных и долгосрочных государственных стратегий. Эта задача предполагала усиление стратегического планирования в центральных органах власти.