Систематизация

   ГЛАВА 3. Основные этапы систематизации законодательства 

     3.1. Общая характеристика этапов систематизации законодательства  

   Систематизация законодательства — процесс многогранный, комплексный. Как всякий сложный процесс его можно рассматривать в широком и в узком аспектах. В широком аспекте данный процесс связан и с созданием схемы собрания, и с отбором (а соответственно, и анализом) актов действующего законодательства, подлежащих включению в собрание, и с организационными формами подготовительных работ по созданию собрания, и с изданием собрания, его поддержанием в действующем состоянии. В узком аспекте — это техника работы с уже отобранными для включения в собрание актами: их расположение внутри корпуса собрания, оформление помещаемых в собрание актов, составление справочных материалов, официальное «закрепление» итогов работы над систематическим собранием и т. д.

   Выделяя этапы работы по систематизации законодательства, Д.А. Керимов ввел понятие "кодификационный процесс", последовательно объединяющий все формы систематизации законодательства (Приложение №4): "кодификационный процесс – это деятельность соответствующих государственных органов по внешней и внутренней обработке и совершенствованию законодательства в целях приведения его в единую логическую систему и создание нового объединенного законодательного акта, заменяющего собой ранее принятые и применявшиеся правовые нормы".¹⁹ При этом кодификация, как высшая форма систематизации законодательства включает в себя все остальные формы систематизации в качестве подготовительных этапов.

   Процесс систематизации состоит из ряда этапов, каждый из которых использует соответствующие методы, приёмы и способы законодательной техникисоставление плана кодификационной работы, в котором указывается цель, определяются этапы работы, необходимые средства её обеспечения, проведение организационных мероприятий и устанавливаются сроки их осуществления, завершения работы. Такие планы – руководство для практической деятельности и рационального использования сил, средств, времени; выбор формы систематизации; определение объема законодательного материала, подлежащего обработке. Выбор критериев при отборе материала зависит от цели систематизации, характера и значения самого правового материала. Отбор должен производиться на строго научных основах, чрезвычайно тщательно, с использованием всего арсенала средств для определения нормативности анализируемых актов, их юридической силы и характера действия. От внимательного и основанного на правильных методических началах отбора актов во многом зависит успешность всех последующих работ по подготовке и изданию собраний (сводов). Правильно отмечается в юридической литературе, что ошибки при отборе актов в процессе систематизации законодательства затем чаще всего трудно исправить, поскольку для их устранения потребовалось бы повторное тщательное исследование всех материалов; сбор воедино правового материала и его регистрация. Наиболее удобен карточный учет законодательства. Осуществление этих мероприятий способствует созданию полного хронологического собрания нормативно-правовых актов, данный материал может использоваться для последующих работ и для научных целей; "расчистка" материала – освобождение от актов, официально отмененных соответствующими органами, от актов по отмене других актов, если они не установили новых норм. Результат данного этапа – уменьшение объема материала, подлежащего дальнейшей обработке. Кодификатор освобождается от актов с определенными в них сроками действия, уже истекшими и непродленными. Он может ставить вопрос о целесообразности продления срока действия данных актов или придания им характера актов длительного действия перед специальным органом; исключает из законодательства акты, хотя формально пока не отмененных, но фактически утративших силу в связи с последующим законодательством. Этот вопрос решается совместно с государственными органами, их принявшими, при согласовании с ведомствами, которых они непосредственно касались; составление списков всех актов, фактически не действующих и в силу этого подлежащих исключению из дальнейшей кодификационной работы. К списку кодификатор прилагает справки, раскрывающие мотивы исключения каждого из актов; утверждение составленного списка с органами, которыми были приняты данные акты; из текстов действующих актов исключаются: вводные части. Не содержащие принципиальных положений; в отдельных частях – статьи с перечнем отмененных актов, с временными правилами применения акта при введение его в действие; части фактически утратившие силу, а также статьи ненормативного характера. Все исключения сопровождаются мотивированными объяснениями в специальных справках, на основании которых законодатель при обсуждении проекта сборника сможет решить окончательный вопрос о целесообразности выдвинутых кодификатором предложений; создание алфавитно-предметной картотеки, расположение в алфавитно-предметном порядке свободных листов с текстами законодательных актов. Это создает удобство для быстрого получения справки по действующему законодательству, является основой для системного толкования действующих правовых норм, облегчает дальнейшую кодификационную работу. В настоящее время данный вид работ выполняется с использованием электронных носителей информации; разработка схемы сборника, в соответствии с которой весь материал располагается по определённым разделам. Если тот или иной документ относится сразу к нескольким разделам, то данный акт следует помещать в тот раздел, к которому он по предмету своего регулирования относится в наибольшей степени, а в других разделах давать извлечения из него в виде отдельных статей, пунктов, приложений, заголовков с указанием раздела, в котором находится полный текст данного акта; кодификатор устраняет имеющиеся противоречия в законодательстве. При наличии противоречий в различных актах по одному и тому же вопросу действующим признается тот акт, который был издан позже. Однако предпочтение (при одинаковой юридической силе актов) может отдаваться тому из них, который в наибольшей степени будет соответствовать действительности и регулируемым общественным отношениям. Одновременно устраняются повторения. Сохраняют ту статью в том именно акте, предмет регулирования которого в наибольшей степени обусловливает её наличие и сохраняет логическую стройность и целостность тех актов, из которых подобная статья будет исключена. Такая работа (консолидация) уменьшает объем материала, делает его более четким, лаконичным, цельным и облегчает дальнейшую кодификационную работу. В целях укрупнения законодательных актов используют отсылки и дополнения. Отсылки применяются для указания на содержащуюся в данном сборнике статью, которая развивает или конкретизируется другими статьями этого же сборника. Дополнения – указания на то, что содержащаяся в данном сборнике статья развивается и конкретизируется другими статьями законодательных актов, не вошедших в данный сборник. При этом статья, к которой отсылаются или которая дополняет то или иное положение сборника, сама не должна содержать отсылки или дополнения.

     Работа  по систематизации законодательства и  подготовке Свода законов, проводящаяся в настоящее время в РФ, организационно обеспечена специальным органом – Комиссией, которая действует при Президенте РФ и подотчетна ему. Полномочия и обязанности Комиссии определены соответствующим Положением. В подготовке сводов должны принимать активное участие аппараты Государственной Думы, Администрации Президента, Правительства РФ, Министерство Юстиции, так как создание сводов очень сложный и трудоёмкий процесс²⁰ в силу состояния современного российского законодательства (огромный массив нормативно-правовых актов).  
 

     3.2. Использование электронно-вычислительной техники для учета и систематизации законодательства

   В последние десятилетия все более  активно используется так называемый автоматизированный учет законодательства на базе применения современной компьютерной техники и новейших достижений информатики. Создание автоматизированных информационно-поисковых систем по законодательству имеет ряд несомненных преимуществ по сравнению с другими видами учета нормативных актов.

   Во-первых, в компьютерные системы возможно заложить практически безграничный объем правовой информации. Сюда может быть внесено все законодательство страны (законы, указы Президента, постановления Правительства, все виды ведомственных актов), включая и нормативные акты субъектов Федерации, акты органов местного самоуправления, ныне отмененные нормативные акты, проекты будущих законов, законодательство ряда зарубежных государств, важнейшие решения судебных органов, аннотации юридической литературы.

   Во-вторых, справки о законодательстве и  практике его применения можно получить при автоматизированном учете по любому интересующему абонента вопросу, в то время как, например, при картотечном учете такие справки можно выдать лишь в зависимости от рубрик классификатора картотеки.

   В-третьих, компьютер создает возможность  получить юридическую справку максимально быстро и сразу же ее напечатать и оттиражировать в том количестве, какое необходимо абоненту.

   Впервые автоматизированная система правовой информации была создана в США  в 60-х годах группой ученых и  юристов под руководством профессора Д. Хорти. В настоящее время в США и других западных государствах созданы десятки систем такого рода. Одни из них входят в состав аппарата органов законодательной, исполнительной и судебной власти, другие носят частный характер и обслуживают на договорной основе частные фирмы, организации, адвокатов, юрисконсультов. Существует единая система правовой информации для всех западноевропейских государств, которая включает в себя примерно 150 тыс. единиц правовых документов.

   В Российской Федерации такого рода автоматизированные системы созданы в аппарате Государственной Думы, Совета Федерации, Президента РФ, Правительства РФ, в Министерстве юстиции РФ и ЦБ, ряде других федеральных органов. Так, при Министерстве Юстиции РФ действует Научный центр правовой информации, который имеет обширный банк данных о федеральных нормативных актах, включая и ведомственные, а также об актах субъектов Федерации. Создан и активно разворачивает свою деятельность также и ряд коммерческих автоматизированных информационно-поисковых систем законодательства («Консультант-Плюс», «Гарант», «Кодекс» и др.).

   В настоящее время информационно-поисковой  системой «Консультант-Плюс» разработан единый многоуровневый классификатор нормативных актов, принимаемых правотворческими органами Российской Федерации и ее субъектов, который может быть использован во всех органах и организациях, осуществляющих учет нормативных актов. К числу его несомненных достоинств следует отнести высокий уровень детализации по большинству разделов, широкий охват регулируемых законодательством проблем, активное применение многоступенчатого дробления рубрик.

   Существующие  информационно-поисковые системы  по законодательству содержат десятки и сотни тысяч правовых информационных документов и позволяют осуществлять их поиск по различным данным: вид и заголовок правового акта, его номер и дата принятия, орган, его принявший, источник и дата официального опубликования такого акта, используемые в его тексте ключевые слова и др. 
 
 
 
 

   ЗАКЛЮЧЕНИЕ 

     Главной особенностью систематизации, является сочетание упорядочения законодательства с его обновлением, совершенствованием. Конечная цель систематизации – создание стройной и эффективно работающей системы законодательства. Основные черты такой системы рассмотрены в первой главе работы.

   Также дана характеристика основных форм систематизации: учет, консолидация, инкорпорация и кодификация. Высшей формой систематизации всеми авторами признается кодификация, все другие формы преимущественно рассматриваются как этапы кодификационной работы, приемы систематизации законодательства.

   Однако, по нашему мнению, это не так. В зависимости  от конечной цели систематизации законодательства учет, консолидация и инкорпорация могут рааматриваться как самостоятельные формы систематизации. Так как конечный результат этих форм используется в повседневной жизни в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности. Каждая из этих форм постоянно совершенствуется. Например, при систематизации законодательства применяются информационные технологии, что позволяет постоянно поддерживать законодательство в контрольном состоянии, осуществлять оперативный поиск необходимой информации. Применение электронных носителей способствует более широкому распространению правовой информации, делает её более доступной и как результат повышает правовую культуру населения. В то же время формы систематизации более низкого уровня служат основой для применения форм систематизации более высокого уровня. Таким образом, можно выстроить следующую логическую цепочку: учет – инкорпорация – консолидация – кодификация.

   Были  выделены основные этапы кодификационной  работы и рассмотрено их значение для развития всей системы законодательства.

   Систематизация  законодательства, таким образом, необходима во-первых, для дальнейшего развития законодательства. Анализ и обработка действующих нормативных актов, группировка правовых предписаний по определенной схеме, создание внутренне единой системы актов являются необходимыми условиями эффективности правотворческой деятельности, способствуют ликвидации пробелов, устарелостей и противоречий в действующем законодательстве. Во-вторых, систематизация законодательства нужна как эффективное средство расчистки накопившихся массивов нормативных актов, ревизии действующей правовой системы. В-третьих, она обеспечивает возможность хорошо ориентироваться в законодательстве, оперативно находить и правильно толковать все нужные нормы. Наконец, в-четвертых, систематизация является необходимой предпосылкой целенаправленного и эффективного правового просвещения и воспитания, научных исследований, обучения студентов.

   Систематизация  законодательства должна быть непрерывной  деятельностью. В разные периоды  развития государства потребность  в систематизации законодательства бывает различна. Когда накапливается в течение многих лет большой объем нормативно-правового материала, когда существует значительное число нормативных актов, принятых в разное время и к тому же перекрывающих друг друга, действующих в усеченном объеме или попросту устаревших, фактически утративших силу, систематизация законодательства особенно необходима. В условиях же модификации, революционного преобразования правовой системы, когда отменяются целые нормативные блоки, регулирующие отживающие, подлежащие существенному реформированию отношения, когда по сути дела создается качественно новая общественно-экономическая система, объективно требующая обновленных законов, систематизация законодательства как бы уходит на второй план. В настоящее время в России нормативно-правовая база стабилизировалась, поэтому проблема систематизации законодательства становиться актуальной. 

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Нормативные  акты

1. Конституция  РФ от 12 декабря 1993 года. – Ростов  н/Д. – Изд-во «Феникс», 2001. –  64с.

2. Гражданский  кодекс Российской Федерации. - М.: ООО «ВИТРЭМ», 2001.- 416 с

3. Уголовный  кодекс РФ – М.: Омега – Л, 2004. – 168с.

4. Таможенный  кодекс РФ – М.: Омега – Л, 2003. – 276с.

2. Специальная  и учебная литература

1. Абрамова А.И., Рахманина Т.Н. Классификатор правовых актов и вопросы упорядочения законодательства. – Журнал российского права. – 2007. – №7. – с. 62-71.
2. Венгеров А. Б. Теория государства и права. М., 2008. – с. 456.
3. Керимов Д.А. Законодательная техника. М.: Норма-Инфра, 2008. – с.
4. Керимов Д.А. Кодификация и законодательная техника. – М.: Государственное изд-во юридической литературы, 1992. – с.
5. Керимов Д.А. Методология права. Предмет, функции, проблемы философии права. – М.: НОРМА, 2005. – с. 568.
6. Колдаева Н.П. Современное состояние российского законодательства и его систематизация. – Государство и право. – 2007. – №3. – с. 24-25.

7. Литягин Н. Н. О подготовке Свода законов Российской Федерации. – Журнал российского права. – 2006. – № 11. – с. 35-53.

8. Синельников  Б.М., Горчиков В.А., Свечников В.П.  Системный подход в научном  познании. – М.: Пресс, 2009. – с. 246.

9.Систематизация законодательства в Российской Федерации. / Под ред. Пиголкина А.С. – Спб.: "Юридический центр Пресс", 2003. – с. 458.

10. Теория государства и права. / Под ред. Перевалова В.Д. – М.: Норма, 2005. –11. Теория государства и права. / Под ред. Рассолова М.М. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2008. – с. 476. 

ПРИЛОЖЕНИЕ