Совершенствование законодательства о прокуратуре в сфере защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина

Органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (ст.26 Закона).

При осуществлении возложенных на него функций прокурор реализует следующие полномочия: рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба; использует полномочия, предусмотренные ст. 22 Закона.4

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. Когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших (ст.27 Закона).

В соответствии со ст. 28 Закона прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение.

Протесты и представления вносятся и рассматриваются в порядке и сроки, установленные ст.ст. 23 и 24 Закона.

Особенностью этой отрасли надзора является ее органичная связь с надзором за исполнением законов и совпадение задач при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина с задачами таких отраслей прокурорского надзора как надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, а также надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

По сути, две обозначенные выше отрасли и образуют так называемый общий надзор, поскольку остальные отрасли, речь о которых пойдет ниже, образуют сферу специального прокурорского надзора.

Вместе с тем, определяя общую для всех прокурорских формирований стратегическую задачу – укрепление правовых основ государственности, следует отметить «объективный процесс, происходящий в недрах органов прокуратуры – переход от «широкозахватного» общего надзора к конкретной работе по направлениям, наиболее значимым для общества и государства».

Защита прав и свобод человека и гражданина осуществляется в ходе деятельности органов и учреждений российской прокуратуры. При этом следует учесть, что "деятельность" – это "занятия, труд". Именно от прокуратуры в значительной мере зависит наполнение реальным содержанием положений ст. 2 Конституции РФ о признании человека, его прав и свобод высшей ценностью. Деятельность прокуроров строится на основе принципа непосредственного действия прав и свобод, предопределяющего необходимость обеспечения полного соответствия конституционным нормам всей законотворческой и правоприменительной деятельности. Важным для организации практики органов прокуратуры является конституционный принцип равенства всех перед законом, гарантирования государством прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.5

§ 1.2 Формы взаимодействия Прокуратуры РФ с другими государственными органами по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина

Место прокуратуры в системе государственно-правовых институтов имеет ключевое значение для определения сущности прокурорской системы, функций прокуратуры, ее правового статуса, организационного построения, форм и методов деятельности.

Прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, подчиненных Генеральному прокурору РФ и осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:

надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными

органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управлений и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

надзор за исполнением законов судебными приставами;

уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Фундаментальные ветви власти – законодательная, исполнительная и судебная, олицетворяющие собой единую государственную власть и ее разделение, вовсе не исключают возможность существования иных функционально самостоятельных правовых институтов. Их наличие определяется реальными потребностями государственно-правовой жизни, необходимостью демократического контроля и «сдерживания» любой из, основных ветвей власти.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ органы власти субъектов РФ вместе с органами федеральной власти обеспечивают на своей территории защиту прав и свобод человека и гражданина, законность, правопорядок, общественную безопасность. Кроме того, органы исполнительной власти субъектов РФ, образуя с федеральными органами исполнительной власти единую систему исполнительной власти государства, обеспечивают охрану собственности и общественного порядка, организуют борьбу с преступностью.6

Соответственно и органы местного самоуправления, самостоятельно решая вопросы местного значения в пределах своей компетенции, также обеспечивают на своих территориях соблюдение прав и свобод граждан, охрану муниципальной собственности, общественного порядка, принимают меры по предупреждению преступлений и правонарушений.

Действенным способом защиты прав и свобод является обращение за их судебной защитой. Все действия и решения органов государственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, могут быть обжалованы в суд. Поскольку судебные органы входят в систему государственной власти, следует отметить, что судебная защита является одной из разновидностей государственной защиты прав и свобод граждан. В то же время в правовом государстве судебная защита играет основную роль как средство защиты прав граждан, что подчеркивает выделением норм о ней в Конституции РФ в отдельные статьи: ст. 45 – государственная защита, ст. 46 – судебная защита. В том случае, если исчерпаны все внутригосударственные средства правовой защиты, лицо вправе обратиться за защитой своих прав и свобод в межгосударственные органы защиты прав и свобод человека в соответствии с международными договорами нашего государства (ч. 3 ст. 46 Конституции РФ). Конституция РФ ограничивает право обращаться в межгосударственные органы двумя условиями: соответствием этих действий международным договорам России и исчерпыванием внутригосударственных средств правовой защиты.

Глава 2. Совершенствование законодательства о прокуратуре в сфере защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина

надзор прокуратура защита свобода

Прокуратура Российской Федерации в отличие от других государственных органов наделена специальными полномочиями по осуществлению надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными государственными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. В связи с этим представляется важным оценить эффективность таких полномочий прокурорского надзора в защите прав и законных интересов граждан.7

Далеко не во всех правоотношениях прокуратура наделена полномочиями самостоятельно устранять нарушения конституционных прав и свобод граждан – она лишь ставит перед соответствующими органами или судом вопросы об устранении нарушений закона, их причин и способствующих им условий, о наказании виновных лиц. Однако, как справедливо замечено, и здесь «есть возможности комплексно подходить к устранению нарушений закона, прав и свобод граждан, причин нарушений и способствующих этому условий, ставить эти вопросы как перед органом, нарушившим закон, так и перед его вышестоящим звеном либо непосредственно перед судом, требовать от органов власти и самоуправления принятия мер по обеспечению законности и правопорядка в масштабах всей подведомственной территории, предъявлять в суд иски о восстановлении нарушенных прав, возмещении ущерба, что свидетельствует об универсальности прокурорских полномочий».

По истечении почти 20 лет со дня принятия Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» практическая деятельность прокуратуры и теория прокурорского надзора высветили те стороны процесса, которые более всего нуждаются в законодательном регулировании. Совершенствование законодательства о прокуратуре в идеале должно происходить в комплексе законодательных мероприятий относительно смежных с ней государственных органов, однако в данной книге мы будем обсуждать лишь те «слабые места» действующего законодательства, которые непосредственно снижают эффективность осуществления правозащитной функции прокуратуры Российской Федерации.

В настоящее время одна часть научной общественности, а также политические деятели, депутаты Государственной Думы выступают за резкое сужение сферы действия органов прокуратуры, изъятие у нее ряда полномочий, недопустимость государственного вмешательства в частные дела. По их мнению, в конституционном устройстве системы разделения властей прокуратура должна представлять один из инструментов судебной власти, подчиненный этой власти и контролируемый ею.

С нашей точки зрения, необходимо сохранить прокуратуру как многофункциональный государственный орган, не входящий ни в одну из ветвей государственной власти, основными целями деятельности которого являются «обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства» (п. 2 ст. 1Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).8

Прокуратура РФ является специфической подсистемой государственных органов, не относится ни к одной из ветвей государственной власти, а представляет часть системы «сдержек и противовесов». Она принимает меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили, активно участвует в обеспечении разделения властей и их взаимодействия.

Вместе с тем сегодня конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации отличается неопределенностью, о чем свидетельствует мобильность законодательства о прокуратуре.

Одной из последних новелл Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» является учреждение в соответствии с его ст. 20.1 Следственного комитета при прокуратуре РФ, что говорит об усилении функции уголовного преследования в системе функций прокуратуры, а также о развитии принципа процессуальной самостоятельности следователей.9

Принятие Федерального закона от 05.06.2007 №87_ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» по сути, означает значительное сокращение полномочий прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

В соответствии с данным Законом прокурор продолжает производить надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, установленным порядком разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнением оперативно-розыскных мероприятий и проведением расследования, а также законностью решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Однако его полномочия по реагированию на выявленные нарушения существенно редуцированы. Прокурор лишен права самостоятельно возбудить уголовное дело; давать следователю указания, обязательные для исполнения; отменять незаконные или необоснованные решения следователя и др. В сложившихся условиях прокурор, обнаружив нарушения конституционных прав и свобод граждан или иные нарушения федерального законодательства в процессуальной деятельности следователя, «будет вынужден вступить в некую дискуссию с руководителем следственного органа и следователем, разъясняя и доказывая свою правоту». Вместо того чтобы радикально устранить нарушение, прокурор должен обращаться к руководителю следственного органа, мотивировать ему свою позицию, при неблагоприятной ситуации обращаться к вышестоящему руководителю следственного органа и так вплоть до Генерального прокурора РФ. Представляется, что подобное положение не будет способствовать эффективному восстановлению конституционных прав и свобод граждан, нарушенных при производстве следственных действий. Скорее всего, они будут восстановлены, незаконное решение следователя будет отменено, но время будет упущено, а в процессе расследования это очень важный фактор.