Совершенствование законодательства о прокуратуре в сфере защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина

Следует также заметить, что существенно сокращены властные полномочия прокурора в процессе рассмотрения и проверки сообщений о преступлении, что следует из анализа ст. 144УПКРФ. Прокурор уполномочен лишь проверять исполнение Федерального закона при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлении. Однако практика показывает, что наибольшее число нарушений законности в органах внутренних дел происходит именно в этой сфере. Во все времена прием, регистрация и рассмотрение сообщений граждан о преступлении оставались чрезвычайно проблемным местом в деятельности органов внутренних дел. Для выявления нарушений в этом блоке прокурору подчас приходилось самостоятельно проводить полноценную проверку в рамках ст. 144 УПК РФ с принятием решения. Лишение прокурора данного полномочия вряд ли позитивно отразится на состоянии законности на стадии принятия решения о возбуждении уголовного дела или отказа в принятии такого решения, а также на состоянии прав и законных интересов потерпевших или лиц, в отношении которых незаконно возбуждены уголовные дела.10

Действенным средством надзора за ходом следствия было полномочие прокурора на продление срока предварительного следствия. Решение принималось по результатам тщательного изучения всех материалов уголовного дела. Передача данных полномочий руководителю следственного органа представляется более чем спорным и не совсем оправданным решением законодателя. Здесь законодатель нарушает собственную логику о необходимости разделения функций следствия и надзора, в данном случае происходит их совмещение у руководителя следственного органа, поскольку продление процессуальных сроков – это не техническое мероприятие, а надзорное. Однако для российской законодательной системы характерно принятие новаторских законов, которые зачастую опережают свое время. Они плохо адаптированы к реальной действительности, вследствие чего их применение дает не тот эффект, на который рассчитывали законодатели.

Следствием учреждения Следственного комитета при прокуратуре РФ вполне вероятно может быть смещение приоритетов в деятельности прокуратуры и соответственно материальных и кадровых ресурсов к этому вновь образованному и обладающему определенной самостоятельностью институту в системе прокуратуры России. В результате возможно как постепенное «сжатие» основной функции прокуратуры –осуществления от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, так и сокращение иных функций, в том числе правозащитной. Результатом этого может стать преобразование прокуратуры Российской Федерации из органа, проводящего надзор за законностью, в орган исполнительной власти, наделенный полномочиями исключительно в сфере осуществления уголовного преследования.

Представляется, что реформа российской прокуратуры не может осуществляться за счет сокращения иных исторически сложившихся и традиционных для нее функций (в частности, правозащитной) и не должна привести к ее преобразованию в институт, осуществляющий только лишь уголовное преследование. Для преодоления данной тенденции предлагается внести дополнения в ст. 129 Конституции РФ, закрепляющие цели, задачи и основные функции прокуратуры.

В отличие от субъектов законодательной инициативы обращение Генерального прокурора РФ с соответствующими предложениями по поводу законодательства не влечет последствий, предусмотренных для обращений субъектов законодательной инициативы. Они рассматриваются в обычном порядке как обращения. При этом учитываются место и роль прокуратуры в государственном механизме, степень обоснованности и значимость вносимых прокуратурой предложений. Одобренное и рассмотренное надлежащим образом обращение Генерального прокурора РФ вносится в законодательный орган субъектом законодательной инициативы от своего имени в доработанном либо неизмененном виде.

В связи с этим многие российские ученые высказывают мнение о придании прокуратуре дополнительных функций в области законотворчества, в том числе о возвращении прокуратуре права законодательной инициативы.

Анализ правотворческой практики прокуратур субъектов Российской Федерации, в частности их законотворческих предложений, показывает, что актуальными направлениями для применения мер по совершенствованию законодательства остаются бюджетное, жилищное, налоговое, миграционное, избирательное, экологическое законодательство, законодательство о банках и нотариате, о государственной и муниципальной собственности, о банкротстве, о государственной и муниципальной службе, о защите прав несовершеннолетних, а также совершенствование законодательства о противодействии коррупции и легализации денежных средств, полученных преступным путем.

Еще одним подтверждением актуальности и особой значимости взаимодействия органов государственной власти с органами прокуратуры в процессе разработки и принятия нормативных правовых актов является тот факт, что необходимость такого взаимодействия осознается самими представителями (депутатами) законодательных собраний. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» предлагается дополнить разделом «Участие прокуратуры в правотворческой деятельности», содержащим ст. 40 «Формы участия прокуратуры в правотворческой деятельности» и ст. 41 «Юридическое изучение проектов правовых актов, принимаемых представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации».11

В целях создания единого правового пространства, укрепления законности и правопорядка, совместного противодействия правонарушениям и преступности прокуратурой и органами местного самоуправления осуществляется взаимодействие, являющееся одним из неотъемлемых этапов процедуры координации, не охваченных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», важное еще и потому, что Конституцией РФ органы местного самоуправления наделены полномочиями по охране общественного порядка.

Профилактический характер надзора состоит в том, что прокуратура, пресекая нарушение закона, частично прекращает практику применения аналогичных норм незаконных правовых актов. Однако в профилактике правонарушений более целесообразно использовать иной подход, а именно: предупреждение нарушений законов путем воспрепятствования принятию или непринятия незаконных правовых актов. Такой подход требует участия прокуратуры на стадии разработки и обсуждения проекта нормативного акта. Особенно актуален он в муниципальных образованиях, поскольку именно органы местного самоуправления принимают и издают наибольшее число нормативных актов, противоречащих или не соответствующих Конституции РФ и федеральным законам; в определенной мере это касается и представительных органов субъектов Федерации.

С целью предупреждения принятия незаконных нормативных актов органы прокуратуры должны деятельно участвовать в процессе нормотворчества органов местного самоуправления посредством проведения консультаций, включения представителя прокуратуры в рабочую группу для обсуждения законопроектов, их правовой экспертизы, внесения изменений и дополнений на стадии рассмотрения представительным органом, инициирования разработки проекта. Несмотря на высокое профилактическое значение этой функции прокуратуры, в большинстве регионов страны ей уделяется незаслуженно малое внимание, что приводит к росту числа незаконных нормативных правовых актов, свидетельствуя об отсутствии налаженной совместной работы участников правотворческого процесса.

В связи с этим прокурорам всех уровней необходимо установить деловые контакты с органами законодательной и исполнительной власти, заблаговременно знакомиться с проектами принимаемых нормативных актов, проверять их на соответствие федеральному законодательству, что обеспечит их правовое сопровождение и укрепление законности и правопорядка в стране.

Одна из проблем совершенствования осуществления правозащитной функции прокуратуры РФ обусловлена пересечением полномочий прокуратуры с контрольными и надзорными полномочиями органов исполнительной власти. Как отмечают исследователи, существующий недостаток профессиональных, материальных ресурсов не позволяет прокуратуре в полной мере выполнять весь объем работ в сфере надзора ввиду обширности его предмета, что помимо прочего создает пересечение обязанностей с другими надзорными органами.

Сторонник ограничения сферы прокурорского надзора профессор В.М. Савицкий замечает, что в процессе надзорной деятельности прокуратурой «опротестовывается и впоследствии отменяется лишь ничтожно малая, мизерная часть незаконных актов, но на это затрачиваются все ресурсы прокурорского реагирования, которые можно было бы с гораздо большим успехом использовать для борьбы с преступностью».

Задачу надзора за законностью правовых актов, по мнению В.М. Савицкого, могли бы выполнять многочисленные контролирующие службы (инспекции) различных министерств и ведомств, а работающие в них инспектора и ревизоры как специалисты в своей относительно узкой области действуют более квалифицированно, чем прокуроры, в том числе в отношении конкретных вопросов права. Кроме ведомственных контролирующих органов В.М. Савицкий называет административный аппарат Президента РФ, в частности Главное контрольное управление, а также Счетную палату парламента. 12

Прокуроры должны постоянно видеть ту грань, которая отделяет их деятельность от деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих контроль и надзор, и не переходить ее. В этих целях им, так же как и в иных случаях, целесообразно иметь достаточное представление о системе этих органов, их задачах и полномочиях. Характер действий прокуроров должен определяться исключительно их компетенцией и не распространяться пусть на близкую, в известной мере пограничную, но тем не менее не свойственную им область контрольной деятельности.

Исключая подмену государственных органов и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, органы прокуратуры одновременно должны в полной мере использовать имеющиеся в их распоряжении возможности для воздействия на указанные органы и лица с тем, чтобы они неуклонно и качественно выполняли возложенные на них обязанности. Существенную роль в этом плане могут сыграть прокурорские проверки законности мер, принимаемых контролирующими органами, принципиальное реагирование на нарушение закона в их деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина.

Более того, как полагает К. Скворцов, надзор за соответствием закону деятельности контролирующих органов, а также деятельности исполнительных органов по обеспечению прав граждан будет существовать еще длительное время.

Таким образом, на прокуратуру также возлагаются обязанности надзора за самими контролирующими органами, а именно: в части обеспечения прав и свобод человека и гражданина, что еще раз подтверждает главенство правозащитной направленности практически всех уровней прокурорского надзора.

Пределы прокурорского вмешательства действительно стоит законодательно определить. Сегодня недостаточно указания на то, что оно по меньшей мере должно быть правомерным или, как установлено в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», указания на то, что органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Нельзя не видеть, что, занимаясь, к примеру, «отопительным сезоном» или проблемами жилищно-коммунального сектора, прокурорский надзор так или иначе втягивается в решение задач исполнительной власти. На наш взгляд, в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» наряду с нормой, определяющей предмет надзора, обязательно должна быть норма о его основаниях и пределах. В этой норме необходимо указать, что проверки исполнения закона проводятся на основании информации о нарушениях закона, полученной из сообщений физических или юридических лиц, из публикаций средств массовой информации и других источников, а также в случае непосредственного обнаружения прокурором или следователем фактов нарушения законов либо непринятия мер по их устранению уполномоченными органами контроля (надзора).

В хозяйствующих организациях проверке подлежит исполнение установленных федеральными законами обязательных требований государства к субъектам предпринимательства, но не допускается вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность коммерческих и некоммерческих организаций. Такой императив позволяет, и сузить сферу надзора, освободив его для защиты предпринимательства; тогда надзор будет по-настоящему избирательным и эффективным.

Надо усиливать надзор за законностью деятельности контрольно-надзорных органов, за тем, как они выполняют возложенные законом обязанности. Более того, он должен преобладать в структуре надзорных действий в связи со значительным числом контролирующих органов и огромным объемом их полномочий. Контролирующие органы по таким параметрам, как специализация, методика проверочных механизмов и т.п., превосходят надзор прокуратуры.

Следовательно, проблема здесь в характере правоотношений. Прерогативой прокуратуры должен оставаться исключительно надзор за законностью деятельности органов контроля. Прокурор вправе требовать от них проведения проверок в подконтрольных (поднадзорных) структурах, а также выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. Но прокуратуре не стоит становиться координатором контрольно-надзорных органов. Исполнение и соблюдение законов – это не только предмет прокурорского надзора, но и обязанность органов власти, в том числе органов контроля (надзора). И если прокуратура станет координировать выполнение этой обязанности, то вновь, как уже отмечалось, втянется в решение задач исполнительной власти. Примером этого может служить практика реализации положений Федерального закона №294_ФЗ от 26.12.2008 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».