Специфика российского федерализма

Российский  федерализм.

1.1 Специфика российского федерализма

В Российской Федерации  по Конституций власти субъектов Федерации должны играть основную роль в регулировании социально-экономического развития регионов. Практика показывает, что свои функции они выполняют не лучшим образом. Российская Федерация унаследовала территориальную сетку и национальную специфику устройства пространственной структуры власти, свойственную РСФСР. Следствием этого является глубокая и

многогранная асимметрия регионов Российской Федерации. В настоящее время, как отмечает академик А.Г. Гранберг, “по степени межрегиональной социально-экономической дифференциации Россия занимает первое место в мире, а различия между российскими регионами превышают различия между самыми богатыми и самыми бедными странами мира” [Гранберг, 2004, с. 58].

Прогнозы территориального развития Российской Федерации, выполненные в СОПСе (Совет по изучению производительных сил), свидетельствуют, что без повышения эффективности региональной политики властей субъектов Федерации и сильной региональной экономической политики со стороны федерального правительства региональная дифференциация в стране будет возрастать. Расчеты показывают, что к 2015 г. “размах территориальной дифференциации при отсутствии активной регулирующей политики федерального центра ... возрастет приблизительно в 1,6 раза” [Полынев, 2003, с. 124]. Отмечено, что в 1999 г. соотношение величин валового регионального продукта (далее ВРП) (рассчитанного по паритету покупательной способности) по совокупности пяти лидирующих (лучших) и пяти замыкающих (худших) регионов составило 20,3 раза, а аналогичное соотношение десяти лучших к десяти худшим - 11,1. Прогнозируется, что в 2015 г. этот размах территориальной дифференциации может составить соответственно 33,3 и 17,6 раз, если ничего не менять в политике государственного регулирования регионального развития страны. В Сибирском федеральном округе (далее СФО) можно ожидать, что все субъекты  будут отставать в темпах экономического развития от среднероссийского уровня.

Исследования последних  лет показывают, что в России происходит не столько системное региональное расслоение, характеризующееся все большими различиями на всей совокупности территории, сколько своего рода кластерное: откровенный отрыв небольшой кучки субъектов РФ от основной массы российских регионов [Лавровский, 2005, с. 54]. Причина этого явления — огромное влияние на экономику мировых цен на нефть.

Явление чрезмерных региональных различий между субъектами Российской Федерации принято обозначать понятием “асимметрия” Российской Федерации” . Согласно Конституции РФ, ст. 5, п. 4, “во взаимоотношениях с федеральными органами власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны” (ссылка на Конституцию). В то же время при характеристике асимметрии Российской Федерации юристы обращают внимание на различия в политических правах субъектов Федерации (политическая и правовая асимметрия), финансисты - на разную обеспеченность жителей доходами консолидированных бюджетов регионов (бюджетная асимметрия), а экономисты - на региональную дифференциацию социально-экономических показателей развития страны (экономическая асимметрия). Соответственно этому предлагаются разные, порой противоречащие друг другу способы снижения асимметрии Федерации [Кривов, 2003; Клисторин, Селиверстов, 2002; Солодухин, 2003; Пастухов, 2003; Христенко, 2002].

Дифференциация регионов по уровню и условиям социально-экономического развития свойственна любым странам. Мировой опыт свидетельствует, что классических, полностью симметричных федераций, как по политическому признаку, так и по другим признакам, не существует. Даже США не являются таким государством. Более того, сейчас в мире наблюдается процесс децентрализации (регионализации) государственной власти даже в унитарных государствах. Все чаще понятие “асимметрия” начинают употреблять при характеристике любой формы государства, где в организации регионального уровня власти присутствуют территории с разным политическим статусом. Так, Р. Туровский отмечает, что “асимметрия территориально-государственного устройства предполагает как особый статус регионов в унитарных государствах, так и наличие регионов с более слабой автономией в федеративных государствах” [Туровский, 2004, с. 46].

Социально-экономические  проблемы в государствах обостряются  тогда, когда нарушается баланс отношений между федеральной и субфедеральной властью, или наблюдаются значительные дисбалансы между политическими правами, функциональными обязанностями и экономической основой властей отдельных субъектов Федерации. Разные признаки асимметрии Российской Федерации свидетельствуют о наличии огромного дисбаланса в правах, обязанностях и возможностях властей разного уровня. Чтобы устранить эти негативные явления, в стране непрерывно идут реформы, в том числе и субфедеральной власти.

Рыночные реформы по существу - это реформы государственной власти. По сравнению с советским периодом развития страны изменилась сущность государства не только как субъекта, но и как объекта экономики, так как произошла приватизация государственной собственности. Также изменилась сущность прав и функциональных обязанностей федеральной, субфедеральной и местной власти. Можно выделить два периода в этом процессе:

l) c 1992 г. по 1999 г. проводилась реформа прав властей разного уровня по использованию инструментария фискальной политики; в начале наблюдалось расширение прав субфедеральной и местной власти в налоговой политике, затем произошло некоторое сужение; в целом же происходила экономическая федерализация власти;

2) с 2000 г. в процессе административной реформы характер разделения функциональных обязанностей и прав в бюджетно-налоговой (экономической) политике между властями разного уровня начинает приобретать черты, более свойственные унитарной, чем федеративной форме государства.

Каким же образом в эти периоды менялась сбалансированность политических прав, функциональных обязанностей и экономических возможностей властей субъектов Российской Федерации?

Федеративная форма  государственного устройства известна давно, но наибольшее распространение  получила в современном мире. В  настоящее время в мире около 32% населения живет в государствах, которым присущи признаки организации государственной власти на федеративной основе. Специфику федеративного устройства России можно показать, рассматривая характер разделения политических прав, функциональных обязанностей и возможностей по их выполнению между двумя пространственными уровнями государственной власти.

В мировой практике сформировались следующие принципы разделения политических прав между федеральной и субфедеральной властью: конституционный принцип (наличие союзной конституции); договорной (система документов о взаимных обязательствах федеральной и региональной власти); конституционно-договорной (при наличии единой конституции наблюдаются случаи существования договорных отношений между центральной властью и отдельными субъектами федерации).

При описании способов разделения функциональных обязанностей между федеральной и субфедеральной властью в большинстве случаев внимание акцентируется на юридическом аспекте, выделяются следующие принципы [Солодухин, 2003]:

- дуалистического федерализма, т.е. четкая формулировка вопросов, входящих в исключительное ведение федеральной власти; все остальные вопросы 
в соответствии с принципом так называемой остаточной компетенции входят в 
ведение субъектов федерации (такой федерализм в США, Швейцарии, Мекси 
ке, Австралии, Бразилии);

- двух исключительных компетенций, т.е. в конституции дан перечень предметов ведения как федеральной власти, так и субъектов федерации: при этом, перечень вопросов субъекта федерации считается законченным, а исключительная компетенция федеральной власти может дополняться и расширяться (например, Канада);

- совместного ведения федерации и субъектов; при этом круг вопросов 
совместного ведения, как правило, крайне узок (наблюдается в ФРГ, Индии, 
Австрии, Малайзии).

При характеристике возможностей федеральной и субфедеральной власти по выполнению функциональных обязанностей большинство исследователей обращают внимание на права и механизм использования разными уровнями власти инструментария макрополитики - торговой, монетарной и фискальной. Исторический опыт показывает, что для формирования в стране единого экономического пространства необходимо, чтобы права в использовании инструментария торговой и монетарной политики принадлежали верхнему уровню власти. Эти требования обычно закрепляются в договорах или конституциях. Права же в области фискальной политики обычно распределяются между федеральной, субфедеральной и местной властью.

В мировой практике сложились  разные схемы разделения прав фискальной политики, которая влияет на характер налогово-бюджетного взаимодействия властей разных уровней. Чаще всего говорят об особенностях двух схем -

двух моделей “бюджетного федерализма”. Принимая во внимания специфику Российской Федерации, можно говорить о существовании трех схем бюджетно-налогового взаимодействия федеральной и субфедеральной власти, т.е. о трех моделях “бюджетного федерализма”:

1. децентрализованная или конкурентная модель (США);
2. кооперативная модель бюджетного федерализма (ФРГ);
3. централизованная модель (формируется в современной России). Особенность первой модели - четко разделенные права разных уровней

власти в налоговой  политике и в формировании бюджетов, наличие собственных налоговых служб у каждого уровня власти. Классический пример - США.

Кооперативная модель бюджетного федерализма предполагает постоянное сотрудничество властей разного уровня в бюджетно-налоговой политике. Допускается существование общих налогов и финансовая помощь бюджетам другого уровня, т. е. вертикальное бюджетное выравнивание. Кроме того, действует также механизм горизонтального бюджетного выравнивания. Так, в ФРГ существует закон, предписывающий налоговым ведомствам земель, где собирается корпоративный налог по месту нахождения штаб-квартир компаний, выплачивать средства тем землям, где проживают работники этих компаний. Именно эта черта позволяет говорить о существовании модели бюджетного федерализма с признаком кооперации (взаимодействия) властей [Зайдель, Веспер, 1999].

В России в небольшой  период развития страны в условиях становления рыночных отношений произошли существенные изменения в основных принципах, на которых строятся взаимоотношения властей разного уровня в федерациях. Основная причина этого явления - поиск модели государства, позволяющей обеспечить сбалансированность политических прав, функциональных обязанностей и возможностей властей разного уровня по их выполнению.

Сравнивая основные принципы разделения полномочий между двумя  уровнями государственной власти в  США и России, можно отметить следующие:

1. Федерация США формировалась “снизу”, поэтому принципы разделения полномочий между федеральной властью и штатами, на которых базируется Конституция США, изначально предоставляли широкие права властям двух уровней в балансировке своих функциональных обязанностей и возможностей по их выполнению.
2. Российская Федерация формируется “сверху”, путем отказа от чрезмерной централизации государственной власти, которая была свойственна стране в период социалистического пути развития. Решить эту проблему однозначно через Конституцию РФ не удалось. В ней содержатся статьи, констатирующие наличие совместных прав федеральной и субфедеральной власти в выполнении значительной части государственных функций.
3. В начальный период рыночных преобразований (1992-1999 гг.) разделение политических прав в России строилось на конституционно-договорной

основе, поскольку не все региональные власти подписали в 1992 г. Федеративный договор, который сохранил свою силу и после принятия Конституции РФ.

4. С принятием Налогового и Бюджетного кодексов по существу изменился принцип разделения бюджетно-налоговых полномочий властей разного уровня. Значительная часть прав в использовании инструментария фискальной политики оказалась сконцентрированной у федеральной власти.
5. В рамках начатой в 2000 г. административной реформы в Российской Федерации были приняты федеральные законы, разграничивающие сферы совместного ведения между властями разного уровня. Они столь детально и категорично описывают функциональные обязанности и имущественные права региональной и местной власти, что можно говорить о переходе на принцип двух исключительных полномочий.

     Нужно отметить еще одну группу вопросов, оставшихся пока без должного внимания в процессе реформирования отношений федеральной и субфедеральной власти. Речь идет о правах в сфере имущественных полномочий, которые позволяют государству быть участником рыночных отношений. Имущественные права государства, в том числе на средства производства, создавали фундамент механизма государственного регулирования социально-экономического развития СССР. Рыночные реформы были направлены на развитие всех форм собственности, построения государства с так называемой “смешанной” экономикой. В России среди политиков утвердилось и продолжает преобладать мнение о необходимости сокращения доли государства в экономике. В то же время многие ведущие российские ученые и даже предприниматели придерживаются иной точки зрения [Путь..., 1999; Черной, 2000].

Роль государственного сектора в современный период развития экономики России должна быть значительной, поскольку территория характеризуется крайне неравномерной инфраструктурной обеспеченностью и только государство способно решить эту проблему. Исследования показывают, что причина низкой эффективности госсектора в России более связана с недостаточным бюджетным финансированием, а не с фактором участия государства в экономике. Доля госсектора в экономике, измеряемая показателем занятости, довольно высокая в Норвегии и Швеции, т.е. северных странах. В этих странах высока также доля государственных расходов в ВВП. Е. Балацкий и В. Конышев отмечают наличие определенных пропорций между этими долями, которые в России нарушены. Причину низкой эффективности госсектора в экономике России они объясняют крайне низкой финансовой обеспеченностью госсектора, которая в 4 раза ниже, чем в США и в 2-3 раза ниже, чем в Норвегии. По их мнению, России следует ориентироваться на “равновесную структуру экономики, предполагающую долю госсектора на уровне 28% по сравнению с нынешним в 37%” [Балацкий, Конышев, 2004, с. 16]. При этом “параллельно государство должно перестраивать свою фискальную и бюджетно-финансовую политику в направлении удержания нынешнего уровня доли государственных расходов в ВВП с последующим постепенным увеличением”.