Специфика российского федерализма

Впервые схема разграничения  расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации  появилась в утвержденной Правительством РФ в августе 2001 г. Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. В своей монографии В.Б. Христенко изложил развернутое обоснование этой схемы [Христенко, 2002]. Она появилась в результате сравнения теоретической схемы распределения расходных полномочий между разными уровнями власти, составленной на основе положений теории общественного выбора, с наблюдаемой в России ситуацией. Поскольку бюджетной системе России присущи высокая степень децентрализации фактических расходов и большой объем полномочий совместного ведения органов власти разного уровня, то “на государственном уровне появилось понимание того, что формальная, законодательно установленная налогово-бюджетная автономия и ответственность региональных и местных властей должны быть расширены”. В соответствии с этим, сформировалась первоначальная идея реформы межбюджетных отношений, - “расширение официальных налогово-бюджетных полномочий субнациональных властей, ликвидация нефинансируемых мандатов, единое политическое и экономическое пространство, жесткие бюджетные ограничения” [Христенко, 2002, с. 45].

Заложенное в “Программе...” разделение задач и функций экономической политики между разными уровнями власти не соответствует мировым тенденциям. Наблюдаемое в государствах мира ослабление роли центральной власти в регулировании экономики компенсируется ростом роли региональной и местной власти в решении социально-экономических проблем. Нижние уровни власти обладают более полной информацией о проблемах занятости и развития среднего и малого бизнеса, чем центральное правительство. Именно эти обстоятельства и стимулируют распространение в унитарных государствах идеологии “бюджетного федерализма”, согласно которой центральная власть передает вниз часть своих прав в области фискальной политики.

Предложенная в “Программе ...” схема распределения функций между разными уровнями власти почти полностью была воплощена в двух уже принятых федеральных законах о разграничении полномочий между властями разного уровня. Можно было ожидать, что после вступления их в действие права и возможности значительной части субъектов Федерации в регулировании экономики будут существенно ограничены. Жесткость законов состоит в том, что в них под каждую функцию субъектов Федерации и местной власти закреплены и имущественные права.

Другой федеральный  закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” также ограничивает возможности властей субъектов Федерации по регулированию социально-экономического развития регионов. Он закрепляет двухуровневую систему организации местного самоуправления в субъектах Федерации. Предусматриваются следующие муниципальные образования:

1. на нижнем уровне:

• сельские поселения - один или несколько населенных пунктов с органами местного самоуправления (ОМСУ);

• городские поселения - город или поселок с прилегающей территорией с ОМСУ.

2)  уровнем выше:

- муниципальные районы - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, в границах которых функционируют ОМСУ, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия;

- городские округа - городские поселения, которые не входят в муниципальный район и ОМСУ которого могут осуществлять отдельные государственные полномочия.

Анализ принятых в 2003 г. федеральных законов о разграничении полномочий между субфедеральной властью и местным самоуправлением показывает, что полного разделения функций между властями разного уровня не произошло. Так, за общедоступное и бесплатное дошкольное, начальное образование, основное общее и среднее (полное) образование отвечают как субъект Федерации, так и органы местного самоуправления. При этом содержание зданий и коммунальные расходы возложены на местные бюджеты. Не ясно, как будет решаться проблема образования в тех муниципалитетах, где ощущается необходимость в капитальном ремонте зданий или строительстве новых, а бюджет таких средств не имеет. Возникает множество других вопросов.

Как и в период обсуждения поправок в федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации” и федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, так и после их принятия постоянно высказываются мнения, что унифицированные правила не смогут в одинаковой степени удовлетворить богатые и бедные регионы и муниципалитеты, а также политические пристрастия властей субъектов Федерации с разным правовым статусом [Ходасевич, 2004]. По существу, эти законы не устраняют, а только смягчают дисбаланс между функциональными обязанностями властей субъектов Федерации и возможностями по их выполнению. Властям субъектов Федерации предстоит проделать огромную работу по адаптации федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” к специфическим условиям конкретных регионов.

Существует мнение, что  относительно простой путь сглаживания  глубоких различий между субъектами Федерации по экономическому потенциалу состоит в укрупнении субъектов Федерации посредством объединения экономически слабых и относительно более сильных регионов. Он обсуждался при работе над проектом Конституции РФ, но был в то время отвергнут. В настоящее время именно этим путем пошли некоторые субъекты Федерации. Безусловно, это положительное явление. Однако, как показывают исследования, таким путем устранить причины глубокой асимметрии в развитии Российской Федерации все равно не удастся [Проблемы модернизации ..., 2004 (А), 2004