Специфика российского федерализма

Проблема рациональных пропорций в использовании как  инструментария государственного имущества, так и инструментария бюджетно-налоговой политики при регулировании социально-экономического развития экономики требует тщательного исследования, как на уровне федеральной власти, так и на уровне властей субъектов Федерации [Валентей, 1998]. Нам неизвестны зарубежные работы, где бы эта проблема была достаточно полно освещена. Анализируя распределение госсобственности и госрасходов между федеральной и субфедеральной властью в США, можно отметить следующее. Доля федерального сектора в госсобственности США составляет 26,42%, а доля штатов и местных властей - 73,52%, т.е. в два с лишним раза выше [Васильев, 2004]. В то же время доля федерального правительства в государственных расходах составляет 60,5%, а доля штатов и местных органов власти - 39,5%. [Пороховский, 2001]. Можно сделать вывод, что федеральная власть в большей степени, чем штаты и местная власть, влияет на экономику через финансовые рычаги, а штаты и местная власть в большей степени, чем федеральная власть, оказывают влияние на экономику через распоряжение общественной собственностью.

Проблема рационального  распределения общественного имущества  между разными уровнями власти особенно актуальна в Российской Федерации сейчас, с принятием федеральных законов о разграничении предметов совместного ведения между разными уровнями власти [Об общих принципах..., 1999; Об общих принципах..., 2003].

1.2 Проблема самодостаточности региональной власти

Самодостаточностью региональной власти будем называть способность  властей субъектов Федерации  балансировать свои функциональные обязанности с финансовыми и имущественными возможностями по их выполнению. Схематически это свойство региональной власти можно изобразить в виде равностороннего треугольника. Возможности власти определяются масштабностыо экономической основы, т.е. имущества н финансов, которыми могут распоряжаться власти субъекта Федерации.

В свою очередь, экономическая основа зависит от состояния экономики субъекта Федерации. Чтобы региональная власть была самодостаточной, она должна обладать:

1. соответствующими политическими правами (это необходимое, но не достаточное условие);
2. самостоятельностью в определении функциональных обязанностей субъекта федерации;
3. самостоятельностыо в использовании общественйого имущества и инструмента фискальной политики при выполнении определяемых региональной властью функциональных обязанностей (экономическая основа).

В процессе рыночных преобразований и административной реформы в  Российской Федерации менялись характеристики обозначенных трех групп условий самодостаточности субфедеральной власти. После подписания Федеративного договора и принятия Конституции Российской Федерации власти cyбъектов Федерации, получили широкие политические права, присущие классическим федерациям. В то же время не полностью были урегулированы вопросы функциональных обязанностей властей разного уровня и экономической основы их выполнения,

В наследство от советского периода развития страны государственная  власть получила значительные функциональные обязанности не только по оказанию населению различного рода услуг, но и по управлению экономикой. В процессе приватизации государственной собственности произошло резкое сужение экономической основы возможностей федеральной и региональной власти по выполнению своих функциональных обязанностей. Одновременно стали меняться и функциональные обязанности властей всех уровней, однако этот процесс шел очень медленно. В результате нарушился присущий советскому периоду развития страны баланс между государственными функциями и экономическими возможностями по их выполнению. В наибольшей степени это нарушение ощутили власти субъектов Федерации со слабым экономическим потенциалом.

Следствием дисбаланса является невыполнение региональными  властями возложенных на них государственных функций, а именно, несвоевременные выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы, невыполнение обязательств по предоставлению определенных законами льгот населению и др. Поэтому по традиции советского времени федеральное правительство все годы рыночных реформ оказывает субфедеральной власти огромную финансовую помощь.

С дисбалансом политических прав, функциональных обязанностей и  реальных возможностей по их выполнению постоянно сталкиваются субъекты федерации всех государств. Способы регулирования дисбаланса зависят от принципов федеративного устройства страны. Так, в США субфедеральная власть обладает большой самостоятельностью в определении доходов бюджета и через управления налоговой системой штатов может пополнять бюджеты и стимулировать экономику. Одновременно высока степень самостоятельности

властей штатов и в учреждении своих функциональных обязанностей, т.е, тех проблем, которые они должны решать. Поэтому при дефиците средств власти штатов могут сократить свой список функций.

       В России региональная власть столкнулась с дефицитом финансовых ресурсов еще в советский период рыночных преобразований экономики. Поэтому с момента образования Российской Федерация субфедеральная власть проявила большую активность по расширению своих налоговых, бюджетных и имущественных прав. Это время можно назвать периодом экономической федерализации власти, он охватывает 1992 – 1999. В результате “налоговой свободы” их число стало быстро расти в списке действующих налогов, к концу 1996 г. было 200 налогов [Христенко, 2002].

В российских условиях на фоне углублявшегося экономического кризиса и наличия значительного сектора теневой экономики, который не платил налоги, свобода региональных и местных властей в учреждении налогов и сборов привела к тому, что предприниматели стали требовать от правительства снижения чрезмерного налогового бремени. Эта проблема широко обсуждалась всеми уровнями власти и освещалась в печати. В 1998 г. Государственная Дума приняла Закон «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации». Он предписывал региональным и местным властям пользоваться унифицированным и закрытым перечнем налогов.

Практика показывает, что  даже в условиях налоговой свободы  1994— 1996 гг. значительная часть субъектов Федерации не могла без финансовой помощи сформировать бюджеты, позволяющие выполнять возложенные на них государственные функции. Так, в 1994 г. трансферты из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) получали 66 субъектов Федерации, позднее число субъектов Федерации, реципиентов ФФПР, сократилось незначительно (в 2005 г. — 67 субъектов РФ).

Децентрализация бюджетной системы началась еще  в период введения элементов рыночной экономики в командно-административную систему советского государства. Бюджетная система СССР была многоуровневой, но чрезмерно централизованной. В 1989 г. дефицит государственного бюджета СССР достиг своего наивысшего значения, составив 51% от доходов союзного бюджета. После провозглашения 12 июня 1990 г. Парламентом РСФСР суверенитета, власти России начинают проводить собственную макроэкономическую политику. В октябре 1991 г. появляется собственный закон “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР”. Процесс реформирования бюджетной системы затронул также и местное самоуправление.

В начальный период реформ власти субъектов Федерации, отвечая  за социально-экономическое развитие субъектов Федерации, естественным образом участвовали в регламентировании деятельности органов местного самоуправления и в формировании местных бюджетов. Но, поскольку налоговый потенциал в большинстве субъектов Российской Федерации очень низкий, то дефицит бюджетных доходов и неравномерность размещения налогового потенциала по территории регионов в первую очередь отражается на уровне местного самоуправления. Федеральная власть вмешалась в бюджетный процесс субъектов РФ. Появился Указ Президента РФ, который ввел минимальные доли отчислений от федеральных налогов в бюджеты разного уровня, включая местные. Позднее федеральным законом “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” [О финансовых основах..., 1997] было введено требование закрепления определенных долей федеральных налогов за местными бюджетами на постоянной основе. Кроме того, этот закон предусматривал создание в субъектах Федерации фондов финансовой поддержки муниципальных образований, которые должны формироваться за счет отчислений от федеральных и региональных налогов.

В период 1992-1997 гг. доля региональных бюджетов в налоговых доходах возрастала, что свидетельствует о децентрализации фискальной политики, о повышении роли субфедеральной и местной власти в налоговой политике страны. С принятием Налогового кодекса тенденция меняется, наблюдается концентрация большей части налоговых доходов в федеральном бюджете. Другую картину можно увидеть в динамике расходов. Доля субфедеральной власти в расходах консолидированного бюджета страны до последнего времени растет.

Иначе выглядит динамика финансовой помощи бюджетам субъектов  Федерации. Доля финансовой помощи в доходах региональных бюджетов ведет себя неустойчиво. Объясняется это тем, что в первой половине 1990-х годов на баланс местных органов власти передавались объекты жилищно-коммунального хозяйства. Эта дополнительная финансовая нагрузка на местные бюджеты компенсировалась финансовой помощью со стороны федерального правительства.

В 2003 г. федеральное правительство контролировало более 89% налоговых поступлений в бюджетную систему страны. Существует мнение, что «именно сосредоточение “налоговой власти” на федеральном уровне наилучшим образом способно сохранить на всей территории РФ единое экономическое пространство, избежать возникновения внутри страны барьеров, препятствующих свободному перераспределению финансовых и иных ресурсов между регионами” [Юрзинова, 2004, с. 22]. В среднесрочной перспективе, как следует из нормативных документов правительства РФ, не намечается существенного повышения налоговой самостоятельности регионов. Подавляющее большинство расходных полномочий (81,5%) также находится в сфере контроля Федерального правительства [там же, с. 24]. Таким образом, можно говорить о доминировании федерального уровня власти в регулировании процессов социально-экономического развития страны.

В целях обеспечения  объективности и прозрачности финансовой помощи бюджетам других уровней в 1998 г. правительством РФ была принята Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг. [Концепция..., 1998].

Начатый процесс  реформ показал, что для прозрачности межбюджетньгх отношений и усиления контроля над использованием финансовой помощи регионам необходимо более четкое разделение полномочий между разными уровнями власти. Эта идеология нашла отражение в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 г. [Христенко, 2000]. В 2003 г. были приняты федеральные законы, разграничивающие функциональные обязанности и имущественные права по их реализации между разными уровнями власти. В итоге реформа межбюджетных отношений должна привести к укреплению самодостаточности региональной власти на принципах унитарного, а не федеративного государства.

1.3. Признаки унитаризации государственной власти

После президентских выборов (год), В.В. Путин в первом послании Федеральному Собранию РФ поставил вопрос “о необходимости административной реформы”. Было подчеркнуто, что “результатом должно стать государство, адекватное нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна. И государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим”. (http://archive.kremlin.ru/text/appears/2002/04/28876.shtml). В последующих ежегодных посланиях Президент РФ конкретизировал задачи административной реформы очередного года.

Первый практический шаг  реформирования государственного аппарата состоял в укрупнении структур президентской  власти в регионах. В мае 2000 г. появился президентский Указ “О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе” [О полномочном представителе..., 2000].

Эта акция позволила  проконтролировать и урегулировать  вопросы правового пространства страны, установить положенное соответствие между Конституцией Российской Федерации и конституциями (уставами) субъектов Федерации.

Во втором ежегодном  послании Президента РФ первое место  среди приоритетных задач реформирования власти было отведено мероприятиям по разграничению полномочий между разными уровнями власти. В.В. Путин подчеркнул, что “определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции” должно быть осуществлено “именно федеральными законами” (ссылка на послание). В 2003 г. были приняты два федеральных закона. Новая редакция закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации” от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ вступила в действие с 1 января 2005 года. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ должен был вступить годом позже. Рассмотрим, какое влияние могут оказать эти федеральные законы на устранение дисбаланса между функциональными обязанностями и возможностями региональных властей по их выполнению, наблюдаемого в настоящее время.

Вполне объяснимо, что  проблема разграничения полномочий между разными уровнями власти приобрела особую актуальность, когда федеральное правительство приступило к реформе межбюджетных отношений. Объективно решить вопрос распределения финансовой помощи бюджетам других уровней нельзя без точной оценки расходов региональной власти. Федеральная власть пошла путем унификации функциональных обязанностей субъектов Федерации в сфере совместного ведения.