США и России как федеративные государства

Итак, как только мы начинаем выяснять, что же такое сравнительный  метод вообще, что общего у сравнительных  методов, прилагаемых к различным  объектам, то оказывается, что речь идет о значении сравнения, об определении сравнения, о критериях сравнимости и т. д. Но это - лишь общий методологический подход к сравнительно-правовому методу, но не сам метод. Как раз таким путем пошли А.А.Тилле и Г.В.Швеков, разбирая в своей монографии «Сравнительный метод в юридических дисциплинах» вопросы, связанные с разработкой и использованием сравнительно-правового метода. Глава I указанной монографии («Сравнительный метод и сравнительные науки») фактически посвящена методологическим основам сравнительно-правового метода, а сам метод раскрывается далее.

Сравнительно-правовой метод  требует использования специальных  приемов исследования, задаваемых характером объекта, например, государственно-властным характером отношений, складывающихся в ходе федеративного строительства, или нормативным характером права. Вместе с тем вовсе не ко всем нормативным системам применим сравнительно-правовой метод. Так, еще Иеремия Бентам в первой трети XIX в. выдвигал задачу описания правовых явлений в “этически нейтральных терминах”, т.е. доказывал необходимость отделения морали от законодательства. Действительно, сравнению подвергаются такие вещи, как конституционность, иерархичность правовых актов, имплементация правовых норм и т.п. с применением соответствующих приемов, что совершенно бессмысленно для других нормативных систем (морали, религии и т. д.). При сравнении принципов федерализма в двух странах представляется весьма важным обратить внимание, в первую очередь, на сопоставление правовой регламентации таких принципов в каждом из государств, поскольку именно право представляет собой правила, по которым строятся и развиваются федерации. Еще в начале XX в. В. В. Ивановский писал: «Применяется далее и сравнительное изучение государственного права различных государств. (...) Теория государственного права стремится воспользоваться из всех этих норм тем, что в них есть общего, и притом общего по существу, но не по форме. В качестве таких общих начал могут быть признаны лишь отвлеченные юридические принципы, построенные на основании наиболее общих, встречающихся в каждом законодательстве, государственных норм. Исходя из отвлеченных юридических принципов, теория государственного права строит уже всю систему, пользуясь методом юридической конструкции».

Сравнительно-правовой метод позволяет выявить общие тенденции и закономерности государственного развития различных стран и проявление их в конкретных условиях отдельно взятого территориально-ограниченного сообщества. В различных государствах сходные процессы могут проходить с разной степенью интенсивности, искажаться воздействием специфических местных факторов. Сравнительно-правовой метод раскрывает общее в государственном развитии, т.е. объективный социальный закон и его конкретное проявление в специфически единичных условиях отдельно взятой страны, другими словами - особенное. Отказ от учета индивидуальных особенностей отдельной страны приводит к искажению каких-либо программ на практике, что чревато для этой страны тяжелыми последствиями. Абсолютизация же этих индивидуальных особенностей и отказ от изучения опыта других стран влечет за собой антинаучный подход к проблемам данной страны, что также на практике заканчивается для нее весьма неблагоприятно. Таким образом, сравнительно-правовой метод позволяет достичь приращения знания об изучаемом объекте. Именно на эту сторону сравнительно-правового метода обращал в свое время болгарский ученый Ж. Сталев: «В новых знаниях, получаемых посредством сравнительно-правового исследования, состоит его смысл, основание его использования правовой наукой».

Эвристические возможности  сравнительного метода были известны довольно давно и активно использовались исследователями. Так, Аристотель использовал  сравнительный метод в качестве одного из основных методов при подготовке своей «Политики» и отмечал, что «надлежит рассмотреть и те из существующих государственных устройств, которыми, с одной стороны, пользуются некоторые государства, признаваемые благоустроенными, и которые, с другой стороны, проектировались некоторыми писателями и кажутся хорошими». При этом сам Аристотель для того, чтобы сделать свои выводы о закономерностях организации механизма осуществления политической власти изучил довольно много современных ему государств. По подсчетам Г.Маридакиса, Аристотель собрал и тщательно проанализировал данные о 158 греческих и негреческих самостоятельных городах. Вместе с тем нельзя не обратить внимания на то, что сравнительно-правовой метод может быть обращен как на правовые и государственные системы в целом, так и на отдельные отрасли права или законодательства, а также на государственные или правовые институты.

В то же время вряд ли оправданным является предложенное в литературе разделение сравнительного правоведения на контрастирующее и  обобщающее. Ведь в ходе применения сравнительного метода в правовой науке производятся различные действия, позволяющие как прийти к обобщениям, так и выявить несовпадения и контрасты.

Конечно, сравнительный  метод не является неким абсолютным «суперметодом», который один позволяет  познать объект во всей полноте его содержания. Сравнительный метод, как и всякий другой, имеет определения границы применимости, дает представления о некоторых, но не обо всех аспектах объекта исследования.

Иногда принципы в  той или иной формулировке закрепляют в конституциях либо в актах текущего законодательства, причем так прямо и указывают, что следующие положения являются принципами. Отметим, что принципы-нормы довольно распространены в конституционном праве, что составляет одну из характерных черт этой отрасли права. В других случаях принцип не формулируется четко в основном законе, но конституция устанавливает отдельные нормы, которые, по сути, есть признаки того или иного конституционного принципа. Однако в этом, втором, случае конституционные (законные) принципы можно вывести путем толкования нормативного текста.

Принципы федерализма  не зафиксированы в непосредственном виде (т.е. в виде каких-то установленных  формулировок) ни в Конституции Российской Федерации (РФ), ни в Конституции  Соединенных Штатов Америки (США). В  этом отношении наблюдается сходство, хотя конституции упомянутых федераций разрабатывались и принимались в совершенно различных исторических условиях. Вместе с тем сам федерализм и в России, и в США рассматривается как одно из основополагающих начал государственности.

Н.А.Богданова, говоря о  федерализме, справедливо замечает: «Децентрализация власти – обязательное требование к содержанию отношений, составляющих рассматриваемое понятие. Степень же децентрализации определяется конкретно-историческими условиями. Под их влиянием содержание федеративных связей может настолько измениться, что возникнет потребность в корректировке термина, обозначающего данное понятие». Но все же суть федерализма не сводится к механическому распределению предметов ведения между федеральным центром и региональными органами власти и выстраиванию отношений на базе такого разграничения предметов ведения и полномочий. Подлинный смысл федерализма заключается в том, что, благодаря ему, работает механизм обеспечения гражданской свободы и самоуправления на всех уровнях осуществления власти, функционирует система вертикального разделения власти и взаимодействия и взаимного уравновешивания всех органов власти и управления.

Развитие федерализма  и в России и в США показывает, что с течением времени требуется, как уже отмечалось, уточнение конкретного содержания этого социального явления, хотя принципы, заложенные в его основу, сохраняют свое значение, но также требуют обновленного толкования (широта содержания принципов, как и говорилось, предполагает периодическое его уточнение). В этом случае обычно говорят о «новом федерализме», чтобы отличить от тех отношений, которые были до перестройки. Это в равной степени касается и России и США, хотя, естественно, процессы, которые характеризовались словами «новый федерализм», в обоих государствах отнюдь не совпадали.

Оба государства многонациональны, характеризуются довольно пестрым  этническим, религиозным составом населения. Однако этот фактор по-разному проявился в федеративном строительстве России и США. В России национальный (этнический) принцип стал одним из важнейших в построении федеративной государственности, хотя он дополняется и территориальным. В США же, напротив, национальный (этнический) фактор не превратился в один из принципов федерализма и практически не учитывается в практике федеративного строительства, если не принимать во внимание, что исторически Луизина была заселена франкоязычным населением, от которого, впрочем, сохранилась сравнительно небольшая община. Различия в подходе к национальному (этническому) фактору в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки проистекают из принципиально различных исторических судеб этих двух федераций. В России в федеративном строительстве участвовали все коренные народы, населявшие наше государство еще в период до провозглашения федерации. Первоначально после 1918 г. сложилась в большей степени федерация народов, чем федерация неких государственных образований (земель, провинций, штатов). По-видимому, в результате этого не получил четкого оформления субъектный состав Российской Федерации. В 1918 г. было объявлено, что Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика состоит из национальных советских республик. Но это заявление никогда в полной мере не было претворено в жизнь. С одной стороны, наряду с республиками образовывались и другие национально-территориальные единицы (например, трудовые коммуны), а с другой стороны, некоторые из образовавшихся республик были скорее исторически-территориальными образованиями, чем национальными (к примеру, Донская, Таврическая, Азово-Черноморская республики). Позже вопрос о субъектном составе Российской Федерации отошел на второй план. В 60-е гг. XX в. в связи с подготовкой проекта новой конституции разгорелась дискуссия о том, какие же автономные образования считать субъектами РСФСР – только республики, или же также автономные области и национальные округа. Дискуссия, правда, так ничем и не закончилась. На рубеже 80-90-х гг. XX в. дебаты вновь возобновились в ходе перестройки федеративных отношений. В конце концов, Федеративный договор 1992 г. закрепил статус субъектов РФ за всеми административно-территориальными единицами, как имевшими национальную специфику, так и не имевшие таковой. Но, как бы то ни было, принцип формирования части субъектов РФ по национальному признаку сохраняется и в настоящее время, и отражение его мы видим в положениях Конституции России 1993 г.

В США все современное  многонациональное (полиэтническое) население сложилось в результате добровольной или насильственной (негры-рабы) иммиграции. Коренное же население Америки – индейцы – участия в федеративном строительстве не принимали. Индейские племена рассматривались в течение длительного времени как иностранные образования, с ними заключались договоры, которые можно квалифицировать как квази-международные. Да и сегодня индейские племена имеют особый статус. Пришлое население перемешивалось (хотя даже в рамках одних поселений разные этнические общины могут жить довольно обособлено), никаких исторических связей у него с той или иной территорией не было, поэтому никакой заинтересованности и практически никакой возможности создать этно-территориальные образования не было.

По-разному интерпретируются проблемы суверенитета в США и России. В США традиционно считается, что суверенитетом обладают и Союз (федерация) в целом и штаты. Такой подход к суверенитету был обоснован еще Дж. Мэдисоном, который полагал, что суверенитет оказался разделенным между штатами и федерацией. По его мнению, «конституция США создала правительство в том же строгом смысле этого слова, в каком правительства штатов созданы их собственными конституциями. У федерального правительства, как и у правительств штатов, есть законодательная, исполнительная и судебная ветви власти. Оно, как и правительства штатов установило пределы полномочий органов власти… И если в некоторых случаях юрисдикции федерального правительства и правительств штатов совпадают, а в других – исключают друг друга, то в этом проявляется одна из черт, характеризующих своеобразие существующей системы». В России некоторые положения Конституции 1993 г. можно было в течение некоторого времени трактовать таким образом, что республики (они названы государствами) обладают суверенитетом, пока Конституционный Суд не вынес решение, согласно которому субъекты РФ суверенитетом не обладают, а суверенитет сосредоточен исключительно в Федерации. В связи с этим представляется необходимым обратить внимание на следующее обстоятельство. Федерация в современном мире рассматривается как союзное государство, т.е. государство, состоящее из государственных образований: в США, Бразилии, Мексике, Индии и др. субъекты федераций так и именуются «государства» - перевод слова «штаты», в Основном Законе ФРГ земли названы государствами. А раз в состав федераций входят государственные образования (государства), то они должны обладать и всеми признаками государства, в том числе и суверенитетом (определенный, хотя и ограниченный, суверенитет прямо признают конституции Мексики и Швейцарии за штатами и кантонами соответственно). В то же время и федерация в целом обладает суверенитетом. Отметим, что главное различие между конфедерацией и федерацией состоит в том, что конфедерация не имеет суверенитета, а федерация имеет. Но тогда возникает вопрос: как же так на одной территории существуют два суверенитета - самой федерации и ее субъектов? Но это не так. Существует один суверенитет, но принадлежит он как федерации, так и ее субъектам. Суверенные права распределены между федерацией и ее субъектами, поэтому никакого противоречия возникать не должно. Суверенитет федерации и суверенитет ее субъектов не два разных суверенитета, а один и тот же, но он распространяется и на федерацию и на ее субъекты. Поэтому гарантией суверенитета федерации является суверенитет ее субъектов, а гарантией суверенитета субъектов служит суверенитет федерации. Разорвать суверенитет федерации и суверенитет ее субъектов невозможно, по отдельности эти суверенитеты существовать не могут. Именно наличием суверенных прав, то есть признаками государственности, и отличаются субъекты федерации от административных единиц, в которых осуществляется местное самоуправление, другими словами, отличаются федеративные государства от унитарных. Но тогда возникает другой вопрос: значит Конституционный Суд России был не прав, когда не признал за республиками и другими субъектами РФ суверенитета? Конституционный Суд толковал Конституцию России в конкретных исторических условиях, и уже общим местом стал тезис о том, что федерализм у нас так до конца не отстроен, что он лишь провозглашен, а до подлинного федерализма еще долгий путь и т.д. Именно незрелостью федеративных отношений объясняется противопоставление суверенитета РФ суверенитету ее субъектов, что ведет к сепаратизму, к развалу всего государства, что наносит ущерб интересам не только Российской Федерации в целом, но и интересам отдельных ее субъектов. Выше речь уже шла о том, что конституционные принципы могут развиваться, интерпретация их содержания может меняться по мере эволюции государства и общества. Конституционный Суд РФ при толковании Конституции России руководствуется и буквой и духом Конституции, исходит из готовности общества воспринять и претворить в жизнь в том или ином виде то или иное правило, базирующееся на конституционных принципах.

Как уже отмечалось выше, принципы федерализма не зафиксированы  непосредственно в конституциях РФ и США именно как принципы федерализма, поэтому перечень их остается открытым, разные авторы могут насчитывать разное количество таких принципов, но вряд ли кому-нибудь удастся доказать, что какой-то определенный перечень этих принципов является исчерпывающим.

 Глава 2. Государственное управление России и США: сравнительный анализ

Государственное управление - это практическое, организующее и  регулирующее воздействие государства  на общественную жизнедеятельность  людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования.

Процессы модернизации в современных России и США привели к переходу общественного развития в постиндустриальную фазу, где в информационно открытом обществе роль государственного управления, затрагивающего все сферы общества, приобретает принципиально обновленное понимание - его социальной обусловленности, масштабности и эффективности.

Политологам России и  США важно изучать современные  политические процессы в соседних странах, что позволяет находить правильные пути развития и совершенствования  добрососедского сотрудничества.

США сегодня активно  сотрудничает с Россией, развивая стратегическое партнерство в самых разных областях. Не смотря на то, что перед Россией и Америкой стоят разные политические цели, но пути их достижения и тактические приемы на пути совершенствования государственной политики и управления во многом совпадают, что обусловлено влиянием информационной революции, глобализацией и развитием новых технологий управления. Все это делает современный сравнительный анализ административных реформ в России и Америкой актуальным и необходимым. Актуальность исследования так же заключается в возможности заимствования опыта Америки для реформирования государственного управления в России.

Важнейшей целью исследования является проведение сравнительного анализа  государственного управления в России и США, выявление сходств и отличий.

Данная цель определила постановку следующих задач:

Создать матрицу сравнения  на основе изучения теоретических аспектов государственного управления;

2.1. Государственное управление в США

2.1.1. Исполнительная власть

Согласно Конституции (разд. 1 ст. II) исполнительная власть предоставляется Президенту США. Этим указанием, основанным на принципе разделения властей, определяется роль Президента как главы всей исполнительной ветви власти, то есть всего огромного федерального аппарата управления страной. Со временем эта роль возросла до признания Президента главой государства и высшим должностным лицом страны.